《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称《纲要》）提出“实施就业优先战略”，将“实现更加充分更高质量就业”确定为“十四五”时期经济社会发展主要目标的重要内容。“十四五”时期，我国劳动力市场迎来诸多机遇，也面临不小挑战。为确保实现更加充分更高质量就业的目标，必须紧紧抓住就业是最大民生这个基本点，充分把握劳动力市场演变的规律和特点，继续实施就业优先战略，进一步强化就业优先政策，健全有利于更加充分更高质量就业的促进机制，扩大就业容量，提升就业质量，缓解结构性就业矛盾。

“十四五”时期劳动力市场发展趋势

“十四五”时期，我国将面临较大的稳增长压力，这会对扩大就业容量带来影响。“十四五”时期，发展面临的形势更加复杂，不稳定性不确定性因素明显增加，为此，《纲要》中并未提出具体经济增长目标，而是将未来五年的年均增速表述为“保持在合理区间、各年度视情提出”。值得注意的是，近年来我国经济增长带动就业的能力出现一定程度下降。2016年，城镇就业弹性系数为0.376；到2019年，就业弹性系数下降到0.318。综合上述两点来看，“十四五”时期稳就业、扩就业的任务依然艰巨。

“十四五”时期，产业结构转型升级的过程会对就业造成一定影响。“十三五”期间，第三产业就业人员在全部就业人员中的比重提高了3.9个百分点，但第三产业增加值占GDP的比重仅上升了2.1个百分点，产业结构调整要明显低于就业结构调整的步伐。就业人员过快地由第二产业向第三产业转移，既加剧了第二产业“招工难”“用工荒”问题，也容易在第三产业产生就业“拥挤”现象。“十四五”时期，我国产业结构将加速转型升级，难以避免会对“十四五”时期的就业工作带来影响。

当前的劳动力素质还不能完全适应“十四五”时期高质量发展的要求。我国已进入高质量发展阶段，高质量发展需要有高质量劳动力队伍。目前，发达国家技术技能人才占就业者的比重普遍在40%~50%。2018年，我国技术技能人才仅占全体就业人员的22%，高层次人才短缺明显。在高质量发展阶段，经济发展由要素驱动转向创新驱动，对技术技能人才的需求会更高，劳动力整体水平还有待进一步提升。

大量新就业形态的涌现对更高质量就业提出了新要求。新就业形态就业容量大、进出门槛低、灵活性和共享性强，已成为吸纳就业的重要渠道。与此同时，新就业形态对传统劳动关系带来很大挑战。社保有门槛、工伤无保障、劳动关系难认定，是以灵活就业为代表的新就业形态的三大痛点，是引发近年来劳动纠纷案件的主要原因。

重点群体的就业问题呈现诸多新特点。首先，大学生一直是做好就业工作关注的重点群体之一。据预测，2021年大学毕业生总量将超过900万人。在“十四五”后半期，每年大学毕业生总量将超过1000万人。而且，大学生群体中的研究生队伍日益庞大，研究生就业难问题开始显现。其次，农村转移劳动力是做好就业工作的另一个重点群体。随着农业农村优先发展和乡村振兴战略的推进，农村劳动力的迁移方向发生较大变化，返乡就业创业成为越来越多农民的选项。最后，随着人口老龄化、人均寿命延长、劳动年龄人口数量下降，老年人口再就业问题日益受到关注。据统计，目前我国60~64周岁的人口有近7800万人，占人口总量的5.5%，约占全部劳动力的10%。提高老年人口参与劳动的能力和水平、规范引导老年人口就业市场，是未来必须面对的重要课题。

实施好就业优先战略

为实现“十四五”时期提出的更加充分更高质量就业的目标，针对就业市场出现的上述趋势特点，需要做好以下几方面工作：

把发展作为解决就业问题的关键。发展是解决一切问题的基础和关键，就业问题同样需要在发展中解决。只有通过经济社会发展，才能实现更加充分更高质量的就业。要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，不断提高经济发展拉动就业、提高就业质量的能力。“十四五”时期，我国经济发展仍将保持在中高速增长的合理区间，这为实现更加充分更高质量就业创造了条件，也增强了做好就业工作的信心。推动创新驱动发展战略，重视科技进步在拉动经济发展的同时创造更多新就业岗位的作用。在构建新发展格局进程中，注重调动国内国际积极因素，畅通经济循环各渠道，消除不利于就业扩大和就业质量提高的各种因素，防止出现“无就业增长”的情况。市场主体是就业的载体，必须以稳市场主体为核心，搞活搞好市场主体，夯实扩大就业、提高就业质量的基础。将减税降费政策长期化、规范化，根据实际情况调整社会保障费率，充分发挥失业保险在稳就业方面的功效，使减轻企业负担的各项政策落到实处。

进一步强化就业优先政策。大力推进就业优先战略，健全和完善就业优先政策体系，将就业纳入宏观政策目标体系首要位置。财政政策、货币政策、产业政策都应围绕就业这个优先目标来进行。在制定和实施宏观政策时，应科学评估各项政策对就业的影响，并将就业工作成效纳入地方政府绩效考核指标体系。构筑完善的促进就业的政策支持体系，加强各项政策的协调性和互补性，简化优化就业政策的执行成本。大力发展就业友好型经济，扶持就业友好型企业。在经济结构转型升级过程中，重视对技术替代岗位的评估和测算，努力减少摩擦性失业和结构性失业。重视环境政策与就业政策的相互协调，努力实现环境改善与就业扩大的双重目标。建立和完善失业预警机制，加强对企业特别是大型企业的就业监测，重视对产业行业风险的分析与预判。

高度重视劳动力素质的提高，加强职业技能培训。技术工人队伍是支撑中国制造、中国创造的重要基础，职业院校培养的学生，是技术技能型人才的主要来源，对于提升人力资本质量、推动产业升级和经济高质量发展具有重要意义。要不断完善教育培训体系，努力提高培训质量。采取多种措施激发劳动者参加职业技能培训的主动性。加快职业教育改革步伐，巩固和提高职业教育在国民教育体系中的地位和作用。在不断增加财政投入的同时，大力引导社会资本进入职业教育领域。完善各项学费减免与助学金制度，增强职业教育对优质生源的吸引力。中高职院校在持续扩大规模的同时，必须将提高教育培训质量作为重中之重，努力提高教师队伍素质。坚持以培养市场急需的人才为导向，深化校企产教融合发展，积极探索新模式、新机制，培养更多高素质、专业化技术技能型人才。

在推动创业带动就业的同时努力提高创业质量。创业不但能解决创业者自身就业问题，还能够发挥一人创业带动大家就业的倍增效应。近年来我国双创热潮始终未减，市场主体数量逐年增加，创造的就业岗位也同步增加。2020年虽受新冠肺炎疫情冲击，新登记市场主体依然超过了2500万家。要持续开展大众创业万众创新活动，不断完善鼓励创新创业的政策体系，在税收、金融、人才、场所等方面给予更多支持，充分发挥创业带动就业的积极作用。在持续推动双创活动的同时，高度重视创业质量的提升，优化创业环境，提高创业企业的市场适应能力，延长创业企业生命周期，不断增强创业带动就业的能力。

大力促进就业公平。就业公平是高质量就业的重要标志，也是实现更加充分就业的前提。进一步完善促进就业公平的法律体系，消除一切形式的劳动力市场歧视现象，在就业公平的基础上实现全体劳动者的体面就业。高度重视女性就业公平，坚决杜绝因结婚、生育等原因对女性就业施加的不合理限制。加快户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。健全农民工劳动权益保护机制，落实农民工与城镇职工平等就业制度。消除就业年龄歧视，打破招聘中的“35岁”门槛现象，充分挖掘老年人力资源，重视对老年劳动力的教育和培训，促进实现“老有所为”。　　（作者：李长安，系对外经济贸易大学国家对外开放研究院教授）