一、背景链接

7月10日，辽宁省政府新闻办召开新闻发布会，介绍并解读《辽宁省国土空间规划（2021—2035年）》的有关情况。这是辽宁省开展《规划》编制工作，在划定“三区三线”的基础上，形成“多规合一”可持续发展的辽宁方案。《规划》的印发，标志着辽宁省正式进入“多规合一”国土空间规划实施阶段，迈向国土空间治理现代化新征程。

二、深度解读

★重要意义

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段，是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。

★国土空间规划分类

可以把国土空间规划分为“五级三类”。“五级”是从纵向看，对应我国的行政管理体系，分五个层级，就是国家级、省级、市级、县级、乡镇级。其中国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性。并不是每个地方都要按照五级规划一层一层编，有的地方区域比较小，可以将市县级规划与乡镇规划合并编制，有的乡镇也可以以几个乡镇为单元进行编制。“三类”是指规划的类型，分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政区全域范围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性的安排。详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地块用途和开发强度等作出的实施性安排。详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，为体现特定功能对空间开发保护利用作出的专门性安排。

★我国建立国土空间规划体系主要目标

到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

★我国国土空间规划编制要求

一是体现战略性。全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排。落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。

二是提高科学性。坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，依法开展环境影响评价。坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。

三是加强协调性。强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。国土空间总体规划要统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划要依据批准的国土空间总体规划进行编制和修改。相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。

四是注重操作性。按照谁组织编制、谁负责实施的原则，明确各级各类国土空间规划编制和管理的要点。明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。

★《辽宁省国土空间规划（2021—2035年）》重要作用

《辽宁省国土空间规划（2021—2035年）》是对《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》的落实，是一定时期内辽宁省空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，是辽宁省国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，具有战略性、协调性、综合性和约束性。

《辽宁省国土空间规划（2021—2035年）》能够有效保障《辽宁省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》实施落实。一是定位上进行了充分衔接。《国土空间规划》坚持服务国家发展大局，围绕东北全面振兴实现新突破战略任务，在定位上跟辽宁省“十四五”规划进行了充分衔接，提出了“一基地、两区、一门户”定位，体现了维护国家“五大安全”政治使命。二是布局上进行了充分衔接。《国土空间规划》与辽宁省“十四五”规划中提出的“一圈一带两区”区域发展格局进行了衔接，有助于形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，为促进国家重大战略任务落地实施，打好打赢新时代东北振兴、辽宁振兴的“辽沈战役”提供空间保障。三是保障上进行了充分衔接。《国土空间规划》和省“十四五”规划中提出的科技创新、基础设施等重大项目进行了衔接，在用地上予以充分保障。同时，根据“十四五”以来的新形势、新要求，“十四五”规划实施两年多来主要目标指标、重大战略任务、重大工程项目等进展情况，对《国土空间规划》有关内容进行了调整，强化“十四五”规划任务的空间要素保障。

★制定原则

一是强化底线约束、安全优先。树立底线思维，统筹兼顾经济社会发展需要，严守国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全等安全底线，坚持耕地保护优先，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，优化国土空间开发保护格局，完善国土安全基础设施，增强空间韧性。

二是促进区域协调、陆海统筹。协同实施东北振兴等国家区域协调发展战略，支撑辽宁省“一圈一带两区”区域协调发展格局，打造对外开放新前沿，实施山脉、流域、海岸带等协同保护，促进生态产品价值实现，统筹城市群、都市圈空间资源配置，完善陆海协同、开放畅通的通道网络，发挥比较优势，形成功能有序、特色彰显的国土空间格局。

三是坚持人民至上、高质量发展。把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，补齐公共服务和基础设施领域短板，提升辽宁省国土空间魅力，改善人居环境，保障高品质生活空间供给。立足区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性，优化产业、能源、水利、交通运输等空间布局与用地结构，培育壮大创新功能，促进高质量发展。

四是强化节约集约、绿色高效。坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，严格实施资源总量和强度管控，推行低影响开发建设方式，系统修复和治理生态环境，巩固提升生态系统碳汇能力，更加注重存量资源盘活利用，优化国土空间结构，引导人口、产业有序集聚，促进土地利用更加集约高效。

五是深化改革创新、系统治理。发挥“多规合一”优势，完善系统治理、依法治理、综合治理、源头治理体制机制，推进国土空间治理数字化转型，促进共建共治共享。健全全民所有制自然资源资产有偿使用制度和国土空间用途管控制度，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥省级政府统筹作用。

★定位与目标

坚持服务国家发展大局，切实履行维护国家“五大安全”政治使命，贯彻落实党的二十大关于推动东北全面振兴取得新突破的部署，统筹推进辽宁省国土空间保护、开发、利用、修复，把辽宁省国土空间打造成为支撑国家战略安全的重要基地、东北全面振兴核心区、老工业基地绿色转型示范区、东北亚陆海开放合作枢纽门户，努力走出一条高质量发展、可持续振兴的新路子。到2035年，全面形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，基本建成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全、绿色、开放、智慧、富有竞争力的美丽国土，建成自然、人文和信息相融合的数字国土。

一是国土空间保护水平显著提高。最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度、水资源管理制度、生态环境保护制度得到有效落实。耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线得到有效管控。生态资源保护利用更加科学，生态系统保护和修复取得明显成效，对国家东北森林带、北方防沙带、海岸带的生态安全屏障保护支撑更加有力。能源和矿产资源保障水平进一步提高，关系国土安全韧性的各类基础设施建设得到充分保障。

二是国土空间开发格局不断优化。区域协同发展水平明显提高，以沈阳都市圈、辽宁沿海经济带为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇布局结构更加合理，陆海空间保护开发对海洋经济强省的战略支撑功能进一步加强，城乡联结度、对外开放联结度、港口与内陆联结度不断提升，全方位对外开放格局逐步完善，人口集疏科学有序，人居环境逐步改善，城镇布局更加紧凑，多中心、网络化、集约式、开放式、协调式的国土空间开发格局基本形成。

三是资源利用更加集约高效。顺应人口变化趋势，以资源环境承载能力为约束的城镇建设用地总量得到严格管控，建设用地结构更加合理，节约集约用地水平进一步提高，单位生产总值能耗、用水量、用地量明显下降。海洋资源立体化、多元化利用水平提高，岸线、海岛、海域资源利用更加科学有序。农牧业生产格局、生产方式与水土光热资源条件更加匹配。资源节约集约利用水平显著提高，集约、绿色、低碳、循环的资源利用体系基本建成。

四是美丽国土建设取得突出成效。自然和文化遗产保护体系基本建成，世界文化遗产、长城国家文化公园、工业遗产、长白山脉以及沿海自然景观、历史文化名城名镇名村的知名度和影响力进一步提升，富有辽宁省地域特色和魅力的国土空间更显颜值、更具韵味、更有品质。

五是国土空间治理体系更加健全。到2025年，辽宁省国土空间规划体系不断完善，自然资源资产管理、国土空间用途管制、生态文明评价考核等制度更加健全，基本形成以国土空间规划为基础、以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，国土空间开发保护制度全面建立，以国土空间规划考核监督机制和数字化国土空间基础设施为支撑的国土空间治理体系更加完善，基本实现国土空间治理能力现代化。

★《辽宁省国土空间规划（2021—2035年）》主要内容

《规划》坚持问题导向和目标导向相结合、规划编制和实施相统一，包括11章45节内容。面向2035年，辽宁将切实履行维护国家“五大安全”政治使命，实施“安全韧性、陆海联动、轴带集聚、绿色高效、提质更新”五大空间战略，逐步形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局，全面建成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全、绿色、开放、智慧、富有竞争力的美丽国土，自然、人文和信息相融合的数字国土。

1.在农业空间安排上。基于地区水土光热条件和农业发展优势，巩固“四片一带多点”的现代农业空间格局。着重引导中部平原精品农业片区、辽北粮油和畜牧业片区、辽西畜牧和设施农业片区、辽东林业和特色农业片区、沿海果蔬水产农业带的农业空间特色发展。通过加强黑土地保护、高标准农田和现代化海洋牧场建设、县域统筹分区分类编制村庄规划等有力举措，夯实农业农村现代化发展空间基础。同时，有序开展农村土地综合整治活动，推动辽宁由农业大省向农业强省跨越。到2035年，全省耕地保有量不低于7601.00万亩，其中永久基本农田保护面积不低于6250.67万亩。

2.在生态空间安排上。全面落实国家东北森林带、北方防沙带、海岸带生态屏障保护要求，构建“两屏一带七廊”生态安全格局。通过筑牢辽东山地丘陵、辽西低山丘陵生态屏障，统筹推进海岸带和多级生态廊道体系建设，夯实“两山”转化的空间基础。通过推动设立辽河口国家公园、明确生物多样性优先保护地带、保护重要野生动物迁徙和候鸟迁飞通道、加强特殊物种就地和迁地保护、保护休养海洋生物资源、强化水资源保护与储备、科学管护森林草地湿地等生态资源、实施山水林田湖草沙一体化保护修复等有力举措，进一步巩固提升辽宁省绿色发展优势。到2035年，全省生态保护红线面积不低于4.1万平方千米。