投资增速放缓导致用地需求不足

本报记者 李丽辉

《 人民日报 》（ 2015年03月25日  10 版）

    财政部3月24日公布了2014年全国土地出让收支情况，受固定资产投资增速放缓影响，全国土地市场呈现低迷状态，土地出让收支规模小幅增加。

　　2014年，全国土地出让收入42940.30亿元，同比增长3.1%。其中，招拍挂和协议出让价款37956.43亿元，增长1.7%；补缴的土地价款1886.89亿元，下降1.1%；划拨土地收入935.94亿元，增长5%；出租土地等其他收入2161.04亿元，增长43.1%。当年，从土地出让收益中计提的教育资金、农田水利建设资金分别为631.97亿元和643.84亿元，增长22.4%和25.4%。2014年，全国土地出让支出41210.98亿元，同比增长0.8%。

　　土地出让收入增幅逐季回落，市场需求出现分化

　　财政部综合司有关负责人分析，2014年，土地出让收入增速呈现逐季回落态势。分季度看，一季度增长40%，二季度增长14.2%，三季度增长0.5%，四季度下降21.6%。一季度增幅较高，主要是2013年下半年签订的土地出让合同价款延续分期缴库所致。从二季度开始，随着房地产投资增速回落以及商品房交易量下降，各地呈现购地意愿不足倾向，并逐渐在土地市场传导和蔓延。

　　受地方经济发展差异以及房地产市场分化的影响，土地市场需求也出现分化局面，地区间土地出让收入增速差异明显。其中，东部地区24605.86亿元，增长7.0%，占57.3%；中部地区10483.35亿元，下降0.8%，占24.4%；西部地区7851.09亿元，下降2.6%，占18.3%。分省情况看，北京、天津、湖南、陕西、青海、西藏等16个省份正增长，辽宁、黑龙江、海南、云南等 15个省份负增长。

　　这位负责人分析，土地出让收入增幅回落的主要原因有三点：一是投资增速放缓导致用地需求不足。2014年，受投资增速放缓的影响，工业仓储用地、房地产用地需求不足。当年全国国有建设用地实际供应面积60.99万公顷，同比下降16.5%。二是房地产市场低迷导致土地出让面积萎缩。受房地产市场持续低迷的影响，全国土地出让面积27.18万公顷，同比下降25.9%。三是土地资源稀缺导致地价上涨但涨幅回落。由于土地资源稀缺，特别是优质地块越来越少，导致地价继续上涨。

　　现行土地出让收入为“毛收入”，包含了成本补偿性费用

　　“从2007年开始，全国土地出让收支全额纳入政府性基金预算管理。因此，现行土地出让收入为‘毛收入’，包含了成本补偿性费用。”财政部财科所副所长白景明介绍，相应地，在土地出让支出上区分为两大类：成本性支出和非成本性开支。

　　成本性支出，包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等，这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本，通过土地出让收入予以回收，不能用于其他开支。非成本性开支，从扣除成本性支出后的土地出让收益中安排，依法用于城市建设、农业农村、保障性安居工程三个方面，使城乡居民共享土地增值带来的收益。

　　财政部公布的数据显示，2014年，土地出让收入用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出33952.37亿元，同比增长0.7%，占总支出82.4%，占比与上年持平。扣除成本性支出后，当年形成的土地出让收益为8987.93亿元，同比增长13.3%，占全国土地出让收入20.9%。当年，土地出让收益实际用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61亿元，同比增长1.1%，占17.6%，占比与上年持平。

　　“在成本性支出中，征地拆迁补偿支出略降，土地开发支出增长较快。”财政部综合司相关负责人表示，用于征地拆迁补偿支出减少，主要是当年使用新增建设用地面积同比下降41.5%，征地面积相应减少所致；用于土地出让前期开发支出增加，主要是各地落实“净地”出让政策，进一步加大了土地出让前期开发整理力度。

　　在非成本性支出中，城市建设和保障性安居工程支出继续增加，农业农村支出有所减少。农业农村支出减少的主要原因：一是各地更加科学谨慎推进新型城镇化，不再采取简单大拆大建方式，当年用于农村基础设施建设支出减少。二是新增建设用地使用面积大幅度减少，当年新增建设用地土地有偿使用费收入同比下降19.6%，相应减少安排用于农业土地开发和基本农田建设与保护等支出。

　　违法违规用地现象依然严重，土地出让收支管理不到位

　　“当前，土地出让收支管理存在的主要问题是，违法违规用地现象依然严重，土地出让收入征收管理不到位，支出也存在不规范的情况。”这位负责人指出。

　　据国土资源部统计，2014年全国共发现土地违法案件81420件，涉及土地面积4.09万公顷。土地违法违规形式多样，在土地征收方面，突出表现为少批多征、未批先征、越权审批；在土地供应方面，存在虚假“招拍挂”、以协议方式供应经营性用地和工业用地、违规划拨供地、“毛地”出让、低价出让等现象，造成土地出让收入流失严重。

　　一些地方存在少征、缓征、减免和返还土地出让收入的行为；一些地方未将土地出让收入及时缴入国库并纳入政府性基金预算管理；一些地方在招商引资过程中，以土地开发、奖励款等名义返还土地出让收入，变相减免土地出让收入；还有一些地方未将城乡建设用地增减挂钩试点项目土地出让收入缴入国库。

　　在支出方面，有的地方不按规定及时足额支付被征地农民拆迁补偿款，有的地方挪用土地出让收入修建楼堂馆所、购买公务用车、发放津贴补贴奖金、弥补行政经费支出、为融资平台公司注资，有的地方土地出让支出预算编制比较粗放，在预算执行中随意追加支出等。

　　“加强土地出让收支管理，需要多管齐下、对症施治。”白景明认为，应当全面清理各地在招商引资中实行的土地优惠政策，未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业制定涉及土地出让收入的优惠政策。已经出台的政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴等变相减免政策，应当一律全部予以取消。

　　此外，还应全面清理土地出让收入财政专户，取消过渡性账户，确保土地出让收入及时足额缴库。健全土地督察审计制度，将土地征收、储备、整理、供应及收支管理作为审计重点，审计结果作为地方领导干部考核、任免、奖惩的重要依据。土地出让收入安排使用必须优先保障征地拆迁补偿、补助被征地农民社会保障等重点支出，继续加大对农业农村、保障性安居工程的支持力度。严禁土地出让收入用于修建楼堂馆所、购买公务用车、发放津贴补贴奖金、弥补行政经费支出、为融资平台公司注资和对外投资等违规开支。