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如何认识“非税收入”

2024-10-16| 来源:北辰遴选

党的二十届三中全会《决定》将“规范非税收入管理”作为完善中央和地方财政关系的重要措施进行部署,提出“适当下沉部分非税收入管理权限,由地方结合实际差别化管理”。推动非税收入管理的科学化,是解决当前地方财政困难的重要手段,也是建立现代财税制度的应有之义。

非税收入是指除税收以外,由各级国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用国家权力、政府信誉、国有资源(资产)所有者权益等取得的各项收入,包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入等多种形式。作为财政收入的重要组成部分,非税收入与税收一样,具有弥补市场缺陷、提供公共产品、调节经济运行等方面作用。

与税收相比,非税收入具有以下特征:一是获取依据更为复杂。与征税时凭借政府行政权力不同,政府获取非税收入的依据来源于三种:政府行政权、财产所有权和政府信誉。行政事业性收费、政府性基金、罚没收入和主管部门集中收入是利用行政权力征收的,具有强制性;国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益、政府收入的利息收入利用国家资源和国有资产所有权取得,体现了国家作为所有者或出资人的权益;彩票公益金收入、以政府名义接受的捐赠收入则依托于政府信誉募集,体现自愿原则。二是目标对象更为具体。税收与非税收入都是政府参与国民收入分配取得的财政收入。税收主要满足政府提供一般公共服务的需要,是财政收入的基本来源。非税收入主要满足政府提供特定公共服务的需要,具有分散性、专项性特点,是税收的必要补充。三是收入在层级较低的政府中占比更大。与中央政府主要提供纯公共物品不同,地方政府提供的公共物品涉及居民的日常生活,存在特定受益者,多属于准公共物品范畴,采取收费等非税收入方式更有利于提高资源配置效率。四是资金去向更为确定。非税收入遵循受益公平、成本补偿原则,缴费与享受公共服务具有较强关联度,非税收入通常用于弥补政府提供特定公共服务的成本支出,实行专款专用。

从历史沿革来看,我国非税收入的变革与财税制度的演变密切相关。新中国成立至改革开放以前,非税收入以国有企业收入为主,与税收收入规模大体相当,财政体制上“统收统支”管理,非税收入的征收与管理均较规范。改革开放后至分税制改革之前,对国有企业的两步“利改税”改革使原有利润上缴形式被企业所得税和其他税收代替,与此同时,我国逐步打破“统收统支”的财政管理体制,在多数地区实行“划分收支、分级包干”的体制改革,地方政府汲取预算外收入的空间不断扩大,导致大量非税收入产生。分税制改革到现在,财权向中央集中而事权并未上收,地方政府普遍面临较大财政压力,汲取预算外收入成为应对压力的重要手段,并且随着预算管理体制改革的推进,包干时期非税收入的主要组成部分“国有企业和主管部门收入”脱离预算外收入范围,行政事业性收费、罚没收入,以及土地出让收入成为非税收入主要来源。

当前,仍需从多方面努力规范非税收入管理。一是清理规范行政事业性收费和政府性基金。行政事业性收费作为税收收入的必要补充应长期存在,也有必要保留适当的政府性基金以促进基础设施建设,但有一些地区和部门仍存在不合法不合理的收费项目。随着公共财政制度不断完善,应当取消违规设立的收费基金,结合税制改革取消相关领域收费基金,将部分收费转为经营性收费并依法征税,同时对保留的收费基金进行规范化管理。二是规范罚没收入等非税收入管理。对罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等实施分类规范管理。抓紧修订罚没收入管理办法,完善捐赠收入管理政策,界定以政府名义接受捐赠收入的范围,并明确其收支管理政策;规范主管部门集中收入管理,统一上缴国库,支出纳入部门预算统筹安排。三是推动非税收入的法治化和监督问责机制建设。推动各地加强非税收入地方性法规制度建设,建立多层次监督体系。

作者:刘柏惠;来源:《学习时报》



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