提  要：作为进一步全面深化改革的重要组成部分，新一轮财税体制改革的谋划宜从如下四个方面展开：第一，以着力破解妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍，以为中国式现代化提供强大动力和制度保障为主攻方向。第二，以党的十八届三中全会以来围绕建立现代财政制度和现代税收制度所作出的一系列改革部署和所取得的一系列进展和成果为逻辑起点。第三，首先盯住相关行为主体关切，将着力点和着重点放在稳定相关行为主体预期、激发相关行为主体内在动力和创新活力上。第四，承继历史传统，在进一步全面深化改革中充当“先锋官”和“突击队”。

 关键词： 新一轮财税体制改革；进一步全面深化改革；中国式现代化；现代财税体制；分税制

 2024年4月30日举行的中共中央政治局会议,在决定党的二十届三中全会重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题的同时,发出了 “全党必须自觉把改革摆在更加突出位置,紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”的号召。

往前追溯至2023年12月举行的中央经济工作会议和2024年3月提交全国两会的《政府工作报告》,在围绕 “深化重点领域改革”和 “坚定不移深化改革,增强发展内生动力”的任务清单中,“谋划新一轮财税体制改革”均位列重要位置。

从谋划进一步全面深化改革到谋划新一轮财税体制改革,在进一步全面深化改革的历史背景下推进新一轮财税体制改革,不仅意味着2024年是中国财税体制改革的又一个重要年份,而且标志着作为国家治理的基础和重要支柱的财政和财税体制,又一次进入全面深化改革的核心地带。

这是在党的十八届三中全会站在国家治理的历史高度从根本上摆正了财政和财税体制的位置之后,第一次围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革而谋划的财税体制改革。可以认为,立足党和国家事业发展全局,新一轮财税体制改革必将在进一步全面深化改革、推进中国式现代化进程中发挥基础性和支撑性作用。

从总体上看,新一轮财税体制改革的战略谋划,至少涉及如下四个方面的观察点。

 一、新一轮财税体制改革的主攻方向

 财税体制改革往什么方向走,历来是一个带有根本性的问题。注意到正式提出 “要谋划新一轮财税体制改革 ”始自中央经济工作会议 ,那么对于新一轮财税体制改革主攻方向问题的讨论 ,自然要从中央经济工作会议的议题入手。

“当前 ,我国经济恢复仍处在关键阶段 ”,这是中央经济工作会议作出的明确论断。在经济恢复关键阶段这一特定历史背景下举行的中央经济工作会议 ,所面临的一项极其重要的历史任务,就是巩固和增强经济回升向好态势 ,持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

以新冠疫情防控平稳转段为标志、中国经济始自 2023年的这一轮波浪式发展、曲折性前进的疫后恢复进程 ,一再提醒我们注意如下三个基本事实 :

第一 ,这一轮经济恢复与我们以往经历的经济恢复显著不同 ,其并非一般意义上的经济恢复。因而 ,不可简单搬用、移植以往推动经济恢复特别是应对周期性波动中的经济恢复的老思路、老套路、老做法。清晰认识经济形势的新变化 ,实施契合当下经济恢复新特点、新要求的对策和举措 ,是做好当前和今后一个时期经济工作的关键点和要害处。

第二 ,这一轮经济恢复的目标定位绝非简单地回到新冠疫情之前。面对纷繁复杂的国际国内形势 ,面对新一轮科技革命和产业变革 ,面对人民群众新期待 ,经济恢复进程要同塑造发展新动能、新优势结合起来 ,以培育发展科技创新起主导作用、数字时代更具融合性且更体现新内涵的新质生产力为中国经济高质量发展构建新竞争力和持久动力。

第三 ,这一轮经济恢复不可能一蹴而就 ,也不可能毕其功于一役 ,而是一个需要耐心、需要实打实将一件件事办好的长期过程。对此 ,我们要有足够的思想准备。

上述三个基本事实兵合一处 ,集中折射了进一步全面深化改革对于经济发展的意义。只有继续把改革推向前进 ,依托政策和改革 “双引擎 ”,才可夯实巩固和增强经济回升向好态势的基础 ,才能持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

进一步说 ,以改革促发展恰是中国改革开放四十六年来走出的基本轨迹、收获的历史经验。中国经济之所以能够创造出世所罕见的快速发展奇迹 ,其中的一个重要原因就在于不断深化改革,以改革为经济发展提供不竭动力。从这个意义上说 ,在当下的中国 ,进一步全面深化改革是推动中国经济高质量发展、加快中国式现代化建设的必然要求和必由之路。

事实上 ,当前中国经济运行中的主要矛盾和矛盾的主要方面已经发生深刻变化。虽然同样表现为经济波动 ,虽然同样可以从中发现有效需求不足的身影 ,但透过经济波动和有效需求不足现象深入本质层面 ,在经过一番排序、过滤并同过去一年多来的经济恢复进程加以仔细比对之后 ,可以发现其背后的深层原因越来越集中体现在预期和信心上。表面上是需求问题 ,其背后往往是预期问题、信心问题 ;表面上是供给问题 ,其背后往往又是预期问题、信心问题 ;表面上是消费问题、投资问题 ,其背后往往还是预期问题、信心问题。换言之 ,当前中国宏观经济治理面对的主要挑战 ,正在由以往社会总供求失衡引致的经济波动延伸为由预期和信心变化引致的经济波动。

常识告诉我们 ,宏观经济治理如同医生用药治病 ,对症是关键。一旦跳脱出需求一侧或供给一侧管理的视野局限而深入预期管理层面 ,一旦聚焦于预期管理 ,将目标锁定于稳预期、强信心,就会发现 ,作为常规操作选项的宏观政策固然不可或缺 ,但其作用终归有限。并且 ,搞不好或者 “量”过大的话 ,也会留下 “后遗症 ”。通过全面深化改革为经济恢复提供体制机制保障、夯实体制机制基础 ,进而激发全社会创业创新创造活力 ,才是稳预期、强信心的根本之道。

正是基于中国经济运行中主要矛盾和矛盾主要方面的深刻变化 ,中央经济工作会议和《政府工作报告》所作出的一个极富战略调整意义的决策部署 ,就是用 “稳预期、稳增长、稳就业 ”替代了此前的 “稳增长、稳就业、稳物价 ”。对比 “新三稳 ”和 “老三稳 ”,其中发生的突出变化主要有两个 :一是稳预期替代稳物价进入 “新三稳 ”序列 ,二是稳预期先后跨越稳就业、稳增长而居于 “新三稳 ”之首 ,成为 “新三稳 ”的基础和关键。

也正是基于 “为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力 ”的深刻考量 ,中央经济工作会议和《政府工作报告》将财税体制改革作为进一步全面深化改革重大举措之一 ,先后纳入了 “深化重点领域改革 ”和 “坚定不移深化改革 ,增强发展内生动力 ”任务清单 ,进而正式提出了 “谋划新一轮财税体制改革 ”。

这意味着 ,着力破解妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍 ,为中国式现代化提供强大动力和制度保障 ,既是进一步全面深化改革的主攻方向 ,也是新一轮财税体制改革的主攻方向。

引申一步说 ,在当下的中国 ,面对经济恢复进程中的诸多挑战 ,特别是源于预期和信心变化方面的挑战 ,奔着 “集中解决最关键、最迫切的问题 ”而去,从而切实巩固和增强经济回升向好态势 ,是新一轮财税体制改革首当其冲的任务。

 二、新一轮财税体制改革的逻辑起点

 新一轮财税体制改革的谋划 ,当然要明确其逻辑起点 ———从何处起步 ?在什么样的基础上启动?

在 “新一轮财税体制改革 ”这一由 9个字组成的专门表述中 ,最突出的字眼无疑是 “新一轮 ”。

“新”是相对于 “旧”而言 ,意指新一轮财税体制改革绝非既往财税体制改革方案的翻版 ,而是基于新的改革方向和目标的全新安排 ,必须站在既往财税体制改革的肩膀之上加以谋划。不仅要有新理念、新思路、新战略 ,而且要有新举措、新突破、新气象。

“一轮 ”是相对于 “零散 ”而言 ,意指新一轮财税体制改革绝非一事一议或零敲碎打型的改革,而是属于系统性重构 ,必须实现改革的系统性、整体性、协同性。不仅要坚持系统观念、注重系统集成、实行统筹安排 ,而且要提出统领各方面改革的目标 ,评估改革的整体效果。

注意到 “谋划新一轮财税体制改革 ”是作为 “谋划进一步全面深化改革 ”的组成部分 ,在 “紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革 ”的大背景下正式提出的 ,将 “新一轮 ”和 “进一步 ”这两个关键词对接起来 ,便不难发现 ,无论是进一步全面深化改革的谋划 ,还是作为进一步全面深化改革组成部分的新一轮财税体制改革的谋划 ,都绝非另起炉灶或从零开始。其逻辑起点便是党的十八届三中全会所通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

所以 ,“进一步 ”全面深化改革的谋划也好 ,“新一轮 ”财税体制改革的谋划也罢 ,都要立足党的十八届三中全会关于全面深化改革以及作为全面深化改革组成部分的财税体制改革战略部署。只有在此基础上继续前行 ,接续奋斗 ,才能成其为 “进一步 ”全面深化改革 ,也才能成其为 “新一轮 ”财税体制改革。可以说 ,这既是党的十八届三中全会以来全面深化改革的实践续篇 ,也是新征程推进中国式现代化的时代新篇。

具体到新一轮财税体制改革 ,唯一契合逻辑和规律的选择是 ,必须站在根据党的十八届三中全会精神部署且写入了 “十四五 ”规划的财税体制改革目标 ———“建立现代财税体制 ”———肩膀之上。换言之 ,党的十八届三中全会以来 ,围绕建立现代财政制度和现代税收制度所作出的一系列改革部署和所取得的一系列进展和成果 ,是谋划新一轮财税体制改革的逻辑起点。

所以 ,植根于现代财税体制框架 ,以更高的站位、更广的视野、更大的格局 ,围绕推进中国式现代化这一最大的政治、聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务而对财税体制改革作出新的战略谋划 ,既是新一轮财税体制改革必须履行的历史使命 ,更是新一轮财税体制改革的根本出发点和落脚点。

在这一过程中 ,有两个方面需要格外注意 :一是要结合 “十四五 ”规划实施状况评估 ,系统总结党的十八届三中全会以来财税体制改革领域取得的一系列进展和成果 ,划清新一轮财税体制改革与既往财税体制改革的分界线 ,确保落实落地的新一轮财税体制改革名副其实 ;二是要站在全面建设社会主义现代化国家新征程这一新的更高历史起点上 ,深入学习贯彻习近平总书记关于全面深化改革的一系列新思想、新观点、新论断 ,紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革,确保习近平新时代中国特色社会主义思想贯穿新一轮财税体制改革的全过程和各领域。

 三、新一轮财税体制改革的主要着力点

 如果说改革举措要有鲜明指向性 ,要奔着解决最突出的问题去 ,并且改革味要浓、成色要足,那么新一轮财税体制改革的主要着力点该是怎样的?

千里之行始于足下。基于突出改革问题导向 ,突出各领域重点改革任务的原则,从加快当下经济恢复进程、切实巩固和增强经济回升向好态势这一当务之急出发 ,新一轮财税体制改革应首先盯住相关行为主体关切 ,将着力点和着重点放在稳定相关行为主体预期、激发相关行为主体内在动力和创新活力上。

比如地方政府。有别于其他国家和地区 ,中国的地方各级政府实质上是经济发展的一个不可或缺的重要 “发动机 ”。中国经济之所以能走出一条持续快速发展的道路 ,在很大程度上依赖于地方之间你追我赶、竞相迸发的竞争力。面对当下经济恢复进程以及更加错综复杂的矛盾和问题,我们比以往任何时候都更需要地方的积极性、主动性和创造性。进一步说 ,只有发挥中央和地方两个积极性而非一个积极性 ,才能极大增强党和国家的生机与活力 ,才能真正契合社会主义市场经济体制的本质属性。

毋庸赘言 ,地方积极性的调动和发挥须以相对合理且稳定的中央和地方财政关系格局为前提。注意到 1994年至今 ,我国的财政管理体制一直以分税制冠名 ,2015年实施的《中华人民共和国预算法》亦明确规定了 “国家实行中央和地方分税制 ”,再注意到现行中央和地方财政关系中存在的矛盾和问题集中体现在分税制落实不到位、不全面上 ,可确定的是 ,全面落实分税制财政管理体制而不是偏离这一方向甚至另辟新径 ,是充分调动和发挥地方积极性的当然选择。

全面落实分税制财政管理体制的关键 ,在于准确把握分税制的内涵与外延。为此 ,要正本清源,在厘清分税制与此前以 “总额分成 ”“收入分类分成 ”“大包干 ”为代表的分钱制财政管理体 制所存在的系统性差异基础上,坚持走 “分税源”而非 “分税收”、分级财政管理而非单级财政管理、税权高度集中而非财权高度集中的路子。其相应的着力点和着重点是,通过健全地方税体系、健全中央对地方转移支付制度来健全地方财政收支体系,并由此重塑中央和地方财政关系格局,让地方政府形成关于经济发展和自身财政收支的确定性预期,在一个相对稳定的理财环境中过好自己的日子。

再如企业。古今中外,企业都是经济发展的基本动力源,是经济发展的根基所在。经济恢复首先是企业恢复,只要企业能够展现活力,只要企业投资能够持续扩大,进而带动就业、创造新的社会财富,经济运行重归正常轨道便会有充分的保障和足够的支撑。

亦毋庸赘言,企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大,须以坚持市场化、法治化、国际化的营商环境为前提。注意到党的十八届三中全会明确建立现代税收制度行动主线是 “逐步提高直接税比重”,“十四五”规划亦重申了 “优化税制结构,健全直接税体系,适当提高直接税比重”这一目标任务,再注意到涉及企业财税体制安排存在的矛盾和问题集中体现在企业承担了现实宏观税负的绝大部分、宏观税负水平约等于企业税负水平上,可确定的是,有效降低企业的税负水平,从根本上规范政府和企业之间的财税分配关系,是新一轮财税体制改革的当然选择。

从根本上规范政府和企业之间财税分配关系的关键,在于准确把握现代税收制度的内涵与外延。为此,要正本清源,在厘清现代税收制度和现行税收制度系统性差异的基础上,坚持走增加直接税而非间接税、增加居民个人来源税而非企业法人来源税的现代税收制度建设路子。其相应的着力点和着重点是,在保持宏观税负水平基本稳定的前提下,降低来自间接税的收入比重,同时相应地提高来自直接税的收入比重,从而变向间接税一边倒为间接税与直接税相兼容。降低来自企业缴纳的税收收入比重,同时相应地提高来自居民个人缴纳的税收收入比重,从而变基本上由企业 “独挑”税负为由企业和居民个人 “分担”税负。以此为基础,为企业活力的充分展现和企业投资的持续扩大“腾挪”必要空间。

又如居民个人。作为社会总需求的重要组成部分,消费对于经济发展的意义无须论证。不过,消费是收入分配和财富积累的函数。无论是消费规模扩大,还是消费质量升级,抑或是发挥消费对于经济发展的基础性作用,都同居民个人的收入分配和财富积累状况直接相关。

也毋庸赘言,推动消费从疫后恢复转向持续扩大,须以收入分配秩序和财富积累机制的规范化为前提。注意到党的二十大围绕完善分配制度所作出的一个具有重大历史意义的战略部署,就是以 “两个规范”(规范收入分配秩序、规范财富积累机制)定位以税收、社会保障和转移支付为代表的分配制度完善目标,再注意到当前分配领域存在的矛盾和问题集中体现在收入分配和财富积累制度建设不同步上,可以确定的一点是,坚持收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重,是完善税收、社会保障和转移支付制度的当然选择。

坚持收入分配和财富积累两个领域兼容、收入流量和财富存量两种调节并重的关键,在于准确把握分配范畴的内涵与外延。为此,要正本清源,在厘清收入分配和财富积累系统性差异的基础上,坚持走 “两个规范”而非限于收入分配秩序一个规范的路子。其相应的着力点和着重点是,从 “补足”财富积累领域的税种 (如财产税及其项下的房地产税、遗产和赠与税)入手,让税收、社会保障和转移支付的调节作用跃出收入分配而扩展至财富积累。以此为基础,拉大或凸显再分配前后基尼系数的距离 ,逐步实现效率和公平互为倚重的共同富裕目标。

 四、新一轮财税体制改革的特殊使命

 从中央经济工作会议的 “深化重点领域改革 ”任务清单到《政府工作报告》的 “坚定不移深化改革 ,增强发展内生动力 ”任务清单 ,“谋划新一轮财税体制改革 ”均在其中居于重要位置。作出如此安排的特殊考量是什么 ?这显然同新一轮财税体制改革所肩负的特殊使命有关。

历史的经验值得注意。仔细回顾一下我国改革开放的历史进程就会看到 ,几乎每一轮的重大改革 ,都是从财税体制改革起步、以财税体制改革为突破口的 ,财税体制改革事实上扮演了改革 “先锋官 ”和 “突击队 ”的角色。

我国的经济体制改革是从分配领域入手的。从分配领域入手的经济体制改革 ,最初确定的主调,便是 “放权让利 ”,通过 “放权让利 ”激发各方面的改革积极性 ,激发被传统经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。而在改革初期 ,政府能够且真正放出的 “权”,主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的 “利”,主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额。故而 ,由下放财权和财利入手为整体改革 “铺路搭桥 ”,以财税体制上的 “放权让利 ”换取整体改革的推动和成功 ,便成为 “放权让利 ”型改革的主要线索。

随着改革思路由侧重于利益格局调整向新型体制建立的转换 ,以党的十四大正式确立社会主义市场经济体制改革目标为契机 ,我国踏上了 “制度创新 ”之路。建立社会主义市场经济体制无疑是一项系统工程 ,按照党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的部署 ,这一次又是财税体制改革先行。1994年的财税体制改革 ,不仅为我们初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架 ,而且为整个社会主义市场经济体制的建立以及此后的经济快速发展奠定了坚实基础。实践一再证明 ,1994年的财税体制改革既是社会主义市场经济体制建设的里程碑 ,也是中国国家治理方式的一次飞跃。

党的十八大之后 ,随着中国特色社会主义进入新时代 ,以推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面深化改革正式启动。全面深化改革并非所有领域改革 “一二一 ”齐步走 ,仍然要有 “先锋官 ”和 “突击队 ”。为此 ,党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中作出了 “财政是国家治理的基础和重要支柱 ”的重大论断 ,深刻回答了全面深化改革从何处起步、以什么为重点的问题。于是 ,由财税体制改革入手 ,构筑起现代国家治理的坚实基础和重要支柱 ,为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的制度保障 ,便成为全面深化改革的题中应有之义。事实上 ,党的十八届三中全会之后 ,中共中央政治局审议通过的第一个系统性改革总体方案 ,就是《深化财税体制改革总体方案》。

从主要着眼于为整体改革 “铺路搭桥 ”,到走上制度创新之路、旨在为建立社会主义市场经济体制奠定坚实基础 ,再到在全面深化改革中为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥基础性和支撑性作用 ,迄今中国财税体制改革的一大特点 ,就是它始终作为整体改革的 “先锋官 ”和 “突击队 ”,与整体改革捆绑在一起并服从于、服务于整体改革的需要。

不言而喻 ,站在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期这一新的历史更高起点上 ,无论是破解妨碍中国式现代化顺利推进的体制机制障碍 ,为中国式现代化提供强大动力和制度保障 ,还是切实巩固和增强经济回升向好态势 ,持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长 ,仍需要新一轮财税体制改革为进一步全面深化改革 “铺路搭桥 ”,新一轮财税体制改革仍要充当进一步全面深化改革的 “先锋官 ”和 “突击队 ”。

(本文发表于《经济理论与经济管理》2024年第5期)