城乡融合发展是破除城乡二元结构、拓展高质量发展空间、实现全体人民共同富裕的关键抓手，是推进中国式现代化的题中应有之义。中央经济工作会议将推动城乡融合、区域协调发展作为推动高质量发展的重点工作，提出“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局”。新时代新征程，需科学研判我国城乡发展的趋势特征，探索符合中国国情、体现中国特色的城乡融合发展道路，为推进中国式现代化建设提供有力支撑。

把握城乡关系动态演变

改革开放40多年来，工业化、城镇化的快速推进带动了农业现代化发展。在这一动态演变过程中，小农户和现代农业发展逐步实现有机衔接，乡村的产业结构与就业结构不断优化，城乡关系呈现出新面貌。

城乡关系演变主要有以下三个趋势。一是农业增加值占国内生产总值（GDP）的比重不断下降，农业从业人员持续减少。1978年第一产业增加值占GDP比重为27.7%，2022年这一比重下降到7.3%。在此过程中，农业从业人员数量也在不断下降，1978年第一产业就业人员占比为70.5%，2022年这一比重下降到24.1%。大量农村富余劳动力和农村人口转移进城，工业化、城镇化快速推进。二是劳动力就业结构变化催生农民工群体。工业化、城镇化对农村富余劳动力产生的虹吸效应，以及农业现代化发展产生的挤出效应，催生了农民工群体。这一群体仍是农村居民，但从事的职业几乎都是第二、三产业，表现出身份特征和职业特征的二元性。三是城镇化水平和质量稳步提升。经过多年的经济快速增长，我国步入工业化的中后期阶段，工业增速趋缓、结构趋优，城镇化发展产生的巨大需求成为推动发展的重要动力。1978年至2023年，我国城镇人口从17245万人增长到93267万人，常住人口城镇化率从17.92%增长到66.16%。户籍制度改革持续深化，城区常住人口300万以下城市的落户限制基本取消，城区常住人口300万以上城市的落户条件有序放宽，城乡发展格局不断优化。

城乡关系历经多个发展阶段。新中国成立后，农业税征收、户籍制度、工农业产品“剪刀差”等催生并强化了城乡二元结构，成为工农城乡发展不平衡的重要因素。进入新世纪，党中央把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，提出坚持“多予、少取、放活”的方针，工农城乡关系大为改善，全面放开粮食收购和销售市场、推进户籍制度改革、完善社会保障制度等措施有力改善了农村居民的生活质量。特别是2006年，国家取消了农业税，在中国延续两千多年的农业税正式成为历史。党中央出台的“三农”政策行之有效，有效调动了农民积极性，有力推动了农业农村发展，工农城乡关系逐渐向以工补农、以城带乡转变。党的十九大报告提出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2017年的中央农村工作会议提出“必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”，要求“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。这些都为推动城乡融合发展明晰了方向。

从全球经验看，国民经济的持续发展、制定实施区域城乡均衡发展战略、扶持政策向农业农村倾斜等，是缩小城乡差距、实现城乡关系协调发展的关键。城乡关系的演变深刻反映了我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展、并联发展、叠加发展的态势。已经取得的成就充分证明，我国已经具备推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系的基础与能力。

夯实城乡融合发展基础

进入新世纪特别是党的十八大以来，我国围绕农业、农村、农民实际需求出台一系列强农惠农政策，为城乡融合发展创造了良好局面。下一阶段，需不断巩固和拓展已经取得的成果，推动城乡融合发展。

要进一步推动农业、农村、农民的全面发展。继续坚持不懈抓好“三农”工作，牢牢守住确保国家粮食安全、确保不发生规模性返贫底线。一是要提升农业发展水平，保障粮食等重要农产品稳定安全供给，探索建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，改革完善耕地占补平衡制度，提高高标准农田建设投入标准，树立大农业观、大食物观，把农业建成现代化大产业。二是提升农民收入水平，巩固拓展脱贫攻坚成果，实施农民增收促进行动，发展农产品加工业、观光旅游休闲等新产业新业态，拓展农业多重功能，挖掘乡村多元价值，以县域为中心大力发展非农产业，促进农村富余劳动力就地就近就业。三是提升乡村建设、乡村治理水平，统筹推进城乡一体规划布局，优化村庄布局、产业结构、公共服务配置，深入实施农村人居环境整治提升行动，推进农村基础设施补短板，大力推进数字乡村建设，建设宜居宜业和美乡村。

要持续推动城市赋能乡村振兴。关键是要打通城乡要素双向流动的制度性通道，畅通城乡经济循环。在推动城市要素下乡的同时，把农业转移人口市民化摆在突出位置，让农民真正能够进城安居乐业，推进以人为核心的新型城镇化。一是深化认识。充分认识新型城镇化发展的巨大潜力和重大意义，充分认识城市和乡村是相互依存、相互融合、互促共荣的整体，充分认识城市繁荣需要乡村在资源、产品、劳动力方面的支撑，乡村振兴也离不开城市的带动和支持。二是推动科技进步。推广现代农业技术，重点加强生物技术、装备技术、数字技术、绿色技术在农业生产中的应用，提高农业生产效率，引入现代农业技术和管理方法，提高农产品质量和产量，降低生产成本，助力农民增收。三是提升人力资本。根据城乡融合发展需求，营造良好的政策环境，有针对性地培养引领型、实用型、管理型等各类人才，引导城乡人才双向流动，鼓励人才返乡入乡创业就业。注重突出农民的主体地位，加强农村人才培养，提高农村劳动力的综合素质和就业能力。四是加大投入力度。加大财政投入，支持农村基础设施建设，使农村基本具备现代生活条件。引导社会资本参与农村发展，拓宽融资渠道，形成良性的利益分配机制。通过政策扶持、贷款贴息等方式，鼓励企业、社会组织投资农村产业、基础设施建设等领域。

着力解决深层矛盾问题

在制定目标、规划路径、设计政策的过程中，要把握当前城乡融合发展面临的新形势，着力解决存在的结构性、体制性、机制性矛盾和问题。

一是健全城乡融合发展体制机制。要致力于突破长期以来的城乡二元结构，避免城乡割裂、要素单向流动，进一步深化户籍制度改革，加强教育、医疗、养老、住房等领域投入，进一步消除城乡要素双向流动的制度障碍。使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用。建立健全有利于城乡间要素双向流动、要素市场化配置的体制机制，实现城乡资源交互、产业融合发展，以城市发展带动和促进乡村发展，以工业发展带动和促进农业发展。

二是强化县域内城乡融合发展。县域经济是国民经济的重要组成部分，县城不仅是推进以人为核心的新型城镇化的重要载体，而且是推动城乡融合发展的重要枢纽和依托。要把县域作为一个整体，统筹规划布局基础设施建设、公共服务供给和人居环境治理。以县城为载体大力发展第三产业，吸引农村居民向县城迁移流动。通过创设产业园，促进民营经济发展，探索灵活就业机制，增加县城对所在县域农村居民的吸引力，实现非农劳动力就地就近就业创业。通过县域经济发展推动市域经济发展，进而推动省域范围实现城乡融合。

三是率先实现农民工群体城镇化。推进新型城镇化建设，需以人的城镇化为核心。更好推动农民工群体城镇化，需以系统观念继续推进分工分业。多措并举为农村富余劳动力外出就业提供保障，深化户籍制度改革，解决好进城农民工随迁子女教育等一系列问题，让更多农村居民进城安家落户、稳定就业，成为中等收入群体的重要来源。要积极扩大乡村就业空间，大力发展特色产业、乡村旅游和农村服务业，引导新生代农民工从事新产业、新业态，深入实施返乡创业能力提升行动、乡村就业创业促进行动。促进新业态发展，通过乡村经济社会的数字化转型、多元化发展，提供更多就业岗位，创新农村劳动力就业领域和方式。降低就业成本，提高就业效率，推动农业转移人口就地就近城镇化。

四是深化改革激活城乡要素市场。实现城乡融合，需着力提高农业现代化水平，使农业和工业有大体均衡的劳动生产效率。就激活土地要素而言，要把握农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”政策，稳定承包权，放活经营权，在严防耕地“非农化”特别是“非粮化”的前提下，优化土地经营制度，提高土地产出效率。就经营方式而言，随着大量农村居民向城市迁移和大量农村富余劳动力向非农产业转移，大力发展家庭农场、农民合作社、农业企业和各种社会化服务组织，进一步深化小农户与现代农业发展有机衔接，将是未来农业特别是粮食生产规模化、专业化的必然选择。

五是营造良好发展环境。各地需明确目标、创新方式方法，着力形成资源配置引导、产业引擎驱动、基层治理支撑和服务供给有效的城乡融合发展环境。需推动城乡发展一体规划，以县域为整体，统筹规划全域覆盖、城乡一体的基础设施和公共服务设施，实现统一建设、统一管护、统一服务，为城乡居民共享发展成果提供保障。需制定明确的时间表、路线图，明确农村居民收入增长目标和城乡居民收入差距缩小目标，在实现高质量发展过程中，建议将缩小城乡居民收入差距作为战略性目标和约束性要求，以10年或15年为期量化、细化，设目标、明要求、探路径，确保长期目标有约束性，年度目标有弹性。需优化政策组合，统筹使用补贴政策和价格支持政策，有针对性地出台具有地区差异性的农业补贴政策，新增补贴向粮食主产区、脱贫地区和边远地区倾斜，充分发挥财政转移支付对缩小农民内部收入差距的引导作用。加大对农业基础设施建设的重资产投入，鼓励社会资本投入农业，按照国家促进民营经济发展的要求，增强工商资本投入农业农村的信心，大力扶持智慧农业、数字经济等新产业、新业态发展。

作者：张红宇；来源：《经济日报》