流域横向生态保护补偿作为一项平衡各方利益、协调区域发展、促进流域环境质量改善的重要措施，在流域生态环境保护中具有重要作用。目前，我国多个省份已经开展了流域横向生态保护补偿的实践和探索，成为促进我国流域生态环境质量改善、协调区域发展的重要措施。截至2023年3月，我国已在19个省份15个流域（河段）建立跨省流域横向生态保护补偿实践试点。其中，在开展省级流域横向生态保护补偿制度建设的31个省份中，已有14个省份实现省域内流域横向生态保护补偿的全覆盖。与此同时，流域横向生态保护补偿机制正处于由量变到质变的关键时期，取得的成效还不稳固，客观上也还存在不少困难和问题，如不加以解决，可能影响大江大河流域的高水平保护与高质量发展。

流域横向生态保护补偿机制亟待解决的问题。从长远来看，推动流域经济社会高质量发展，根本上依赖于流域高质量的生态环境。当前，我国流域生态环境保护面临的结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解。因此，可以通过流域横向生态保护补偿机制推动流域形成高质量发展与高水平保护的良性循环。

在此背景下，流域横向生态保护补偿机制存在的问题主要包括：一是流域横向生态保护补偿的相关立法滞后。我国流域横向生态保护补偿的法律体系尚不健全，并且地方层面立法实际应用效果欠佳。二是流域横向生态保护补偿的资金供给不足。流域生态欠账多，资金来源单一，地方“造血”功能不足。三是流域横向生态保护补偿的补偿方式单一。市场化、多元化的补偿方式缺失，不能充分体现上游地区生态产品的市场价值。四是流域横向生态保护补偿的补偿标准单一。我国流域横向生态保护补偿标准的制定缺乏科学的依据、论证与设计，导致政府财政资金配置不合理、效率不高。五是流域横向生态保护补偿与其他政策的协同性有待提高。流域横向生态保护补偿与绿色产业、生态保护红线、自然资源资产管理、自然保护地体系等政策间的衔接仍然不足。

多措并举建设高水平流域横向生态保护补偿机制。为强化联防联控、流域共治和保护协作，推进流域生态文明建设，亟需从法规制度、补偿标准、资金机制及政策协同等维度健全流域横向生态保护补偿机制。

首先，尽快推动生态保护补偿相关法规出台。一是加快推进专项法规的研究与制定。在现有相关法律对于流域横向生态保护补偿要求的基础上，尽快出台生态保护补偿条例。同时，也可根据长江保护法、黄河保护法等法律，先行出台流域横向生态保护补偿条例。此外，建立法律层面的流域横向生态保护补偿机制框架，将补偿对象、途径、标准、程序、责任及保障等内容涵盖于框架之内，保证流域横向生态保护补偿法律框架的完整性。二是完善和推进地方立法。制定并颁行与流域横向生态保护补偿相关的地方性法规，与上位法进行衔接。同时，系统梳理现有的地方性流域横向生态保护补偿法规和措施，为上位法的制定和修改提供建设性建议。

其次，科学合理确定流域横向生态保护补偿判定标准。一是健全自然资源资产产权体系。推进流域上游地区水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产等自然资源资产，按照其权属、界址、位置、面积、用途等产权要素，明晰全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，以及不同集体所有者的边界，并在自然资源登记簿记载。同时，在统一确权登记、有偿使用、节约集约利用、空间用途管制、保护修复等方面着重解决流域横向生态保护补偿过程中因权利衍生、遗漏以及重叠交叉等问题造成的补偿标准难以测算或补偿标准偏低的问题。二是建立基于环境成本、机会成本和当地民众生计改善需求的下游地区对上游地区保护成本补偿的测算标准。其中，环境成本包括生态管护岗位设置、生态环保基础设施建设及生态环境整治提升所需成本。机会成本包括本区域迁出企业所产生的税收、未来一段时间内为加强生态环境保护而限制企业准入所带来的税收减少以及进行退耕还林、退牧还草等因环保产生的经济损失。此外，当地民众生计改善需求主要包括完善流域上游地区社会保障体系和上游地区居民技能培训所产生的费用。

再次，加大对流域横向生态保护补偿的资金支持力度。一是探索建立“生态银行”补偿模式。以流域为单位设立“生态银行”，明确同一流域内生态服务资源的利益相关方，将对流域下游地区利益相关方用水收取的水资源税费和对高耗能、高污染企业收取的生态环保税以及水电站的部分发电和供水收益纳入“生态银行”。其中，“生态银行”中的资金主要用于保障流域上游地区环境保护基础设施的建设、生态环境的治理以及推动各类市场化运营资金的融合互补。二是建立流域上游地区产业准入机制。对于新准入的企业，综合考虑其规模、收益、排污等因素，收取准入保证金，纳入上述“生态银行”的运营范畴。同时，若企业在年度生态环境保护考核中达标，则分期退还，在当地的银行信贷业务中，对准入保证金贷款适当放宽贷款政策。

最后，提高流域横向生态保护补偿与其他政策的协同性。一是增强流域横向生态保护补偿机制与绿色产业政策的协同性。优化财政转移支付中流域横向生态保护补偿预算结构，向生态功能重要、生态资源富集的上游地区倾斜，将下游地区的资金补偿、产业扶持、精准帮扶、技术援助、人才支持、就业培训等政策、实物、技术及智力等补偿方式结合起来，形成生态产业发展合力。其中，由下游地区出资，发掘上游地区的生态产值潜力，将物质产品、文化产品和生态产品“捆绑式”经营，发展农业观光、民俗体验、康养度假、森林人家、景观游憩等“农业+文化+旅游+生态”新业态，推动保护与发展有机结合，后期对于盈利产业按一定税收比例返还下游地区。二是提高流域横向生态保护补偿与其他生态文明政策的协同性。就流域横向生态保护补偿资金分配机制而言，探索将生态保护红线纳入考虑因素。一方面，对于生态保护红线覆盖度较高的地区，进一步加大资金支持力度。同时，将流域横向生态保护补偿与占用补偿、损害赔偿结合起来，建立健全协同推进的生态环境保护机制。另一方面，加强流域横向生态保护补偿与各类资源环境政策的衔接，将环境影响评价、排污许可证等信息作为企业缴纳流域横向生态保护补偿资金的依据，将各类资源有偿使用收费标准作为确定流域横向生态保护补偿标准的重要依据。

作者：张丛林 康文健；来源：《学习时报》