摘要：近期，我们赴埃塞俄比亚、肯尼亚就推进共建“一带一路”高质量发展开展专题调研，与两国有关智库，以及非盟和联合国环境规划署等国际组织进行座谈交流。调研发现，“一带一路”倡议深度对接地区和国别发展规划，推动绿色发展，总体遵循相关国际规则和东道国标准，得到非方高度评价；但也面临地缘政治质疑、营商环境差、中国规则标准不够国际化、中国民企参与程度低、融资来源单一且成本高、非方机构对“一带一路”缺乏系统研究等不少问题和挑战。我们建议：依靠东道国政府力量为“一带一路”项目提供安全保障；进一步遵循相关国际规则和东道国标准；做好绿色发展经验分享；创新融资模式，加强债务风险管理；加强中非智库合作，助力共建“一带一路”。

关键词：一带一路，高质量发展，国际规则，智库，非洲

近期，我们赴埃塞俄比亚、肯尼亚就推进共建“一带一路”高质量发展开展专题调研，与两国有关智库，以及非洲联盟（下称“非盟”）和联合国环境规划署等国际组织进行座谈交流。调研发现，“一带一路”倡议得到非洲社会高度评价，但也面临不少问题和挑战，需要积极应对。

一、“一带一路”倡议在非洲获得高度认同

非方认为，“一带一路”倡议致力于应对全球贫穷和饥饿问题，促进经济要素流动，提升互联互通，创造市场和就业机会，助力文化和价值观交流，是发展中国家参与国际合作的重要契机，更是非洲发展的重要机遇。埃方在“一带一路”框架下已与中方开展发展合作，经贸投资关系密切，中方是埃方外资主要来源，特别是在制造业、基础设施、园区领域。肯方蒙内铁路等“一带一路”基础设施项目有效减少货运和客运时间及成本，有力推动其对外贸易和经济发展。

一是“一带一路”与非洲地区和国别发展规划深度对接。“一带一路”与非洲大陆自贸区、开放天空等地区倡议，以及肯方“向东看”、北部发展走廊等国别规划对接，不仅是发展援助，而且是全方位促进中非在经贸、文化、外交等方面的互动。对接重点包括：推进中非贸易合作；增加对肯方投资，特别是参与工业园建设，使当地企业受惠；促进肯方和其他非洲国家基础设施发展，包括东非铁路网建设；增进民心相通；加强在联合国等多边场合的合作等。

二是绿色“一带一路”前景广阔。非方十分认同“一带一路”倡议提倡的开放、绿色、廉洁理念，认为习近平主席高度重视生态文明理念，是富有远见的政治领导人。当前，“一带一路”基础设施和能源项目总体符合绿色、低碳理念。未来，全球约有1/4绿色投融资项目将在“一带一路”框架下开展，绿色“一带一路”前景广阔。

三是“一带一路”项目积极遵循相关国际规则和东道国标准。在绿色发展领域，在非“一带一路”项目坚持绿色发展理念，遵守东道国环保法规。亚吉铁路作为埃方首条电气化铁路，有效减少固有运输模式的碳排放，积极推动沿线绿化和建设人畜通道，符合埃方绿色经济战略。蒙内铁路落实肯方环保法规，将绿色理念融入项目运营各个环节，最大限度减少对生态环境和野生动物的影响。在包容性发展领域，亚吉铁路用工制度严格遵照当地劳工法，积极推动属地化管理，累计招聘当地雇员2000余人，培养多岗位学员，并安排本地员工赴中国进行专业技术培训。蒙内铁路运营公司属地化比例为78.5%，注重转移中国铁路技术和管理经验。在透明与反腐败领域，在非“一带一路”项目积极落实相关国际规则和东道国标准。亚吉铁路在收入、采购、人员管理上均按照埃方当地法律规定，采用公开透明的管理体系，并要求员工签署《反商业贿赂承诺书》。蒙内铁路项目公司建立符合当地税收规则标准的账务体系，接受肯方税务局和铁路局审计。

二、共建“一带一路”面临不少挑战

从对非方相关机构和中资企业调研看，共建“一带一路”在非面临以下挑战：

一是“一带一路”面临与发达国家在权力、市场、发展知识等领域的全球竞争，地缘政治质疑难以避免，对“一带一路”顺利进展构成挑战。

二是部分东道国营商环境差，政治安全形势严峻，且参与“一带一路”能力不足。非洲国家普遍存在治理能力弱、法治不健全、政策多变、腐败等突出问题，影响“一带一路”项目进展。部分非洲国家民族种族矛盾较多，环境保护标准过高，区域发展不平衡，政党恶性竞争，安全风险较大。如肯尼亚恐怖袭击风险较大，蒙内铁路等“一带一路”项目安全形势不容乐观。

三是中国规则标准不够国际化。亚吉铁路、蒙内铁路等项目全线采用中国标准、中国技术、中国设备，但相关规则标准未有统一的英文版本，国际化程度低，与国际通行规则标准对接难度大。

四是中国民企参与程度低，民企走出去配套政策有待进一步落实。当前埃“一带一路”项目中，中国国企项目体量较大；民企项目规模较小，参与不足，且融资困难。

五是融资来源单一，且成本高。“一带一路”融资方过于单一，中国进出口银行、国家开发银行等少数政策性金融机构承担绝大多数“一带一路”项目融资，对私人资本和国际资本调动不足。当前“一带一路”项目多为基础设施，造价较高，相关国家债务负担较大。

六是非方机构对“一带一路”缺乏系统研究。智库和国际组织涉“一带一路”研究尚处于起步阶段，对“一带一路”目标定位、影响评估，以及相关国际规则缺乏清晰认识，不利于非方有效参与共建“一带一路”。

三、推动共建“一带一路”在非洲高质量发展的政策建议

一是依靠东道国政府力量为“一带一路”项目提供安全保障。积极推动埃方、肯方政府履行职责，加快铁路立法，确保亚吉铁路、蒙内铁路安全运行。

二是进一步遵循相关国际规则和东道国标准。国际规则与标准对推进共建“一带一路”高质量发展至关重要。“一带一路”应更加积极对接与遵循《联合国反腐败公约》、巴黎协定、联合国2030年可持续发展议程等有关透明与反腐败、绿色发展、包容性发展等方面的规则标准。

三是做好绿色发展经验分享。中国在生态环境保护方面有丰富经验，一方面，可通过国家国际发展合作署、中国国际发展知识中心等机构与其他发展中国家分享绿色发展经验；另一方面，可加强与联合国、经合组织、世界银行等机构伙伴关系，开展知识分享，推动“一带一路”沿线国家将相关绿色发展经验本地化。中国可借2020年昆明《生物多样性公约》第十五次缔约方大会，集中展示绿色“一带一路”进展及经验。

四是创新融资模式，加强债务风险管理。非洲发展资金缺口大，亟须创新融资模式，充分调动政府、金融机构、社会资本参与“一带一路”项目融资。“一带一路”应借鉴国际货币基金组织和世界银行债务可持续性分析框架，加强债务风险管理，实现可持续、高质量、包容性融资。

五是加强中非智库合作，助力共建“一带一路”。在“外交一盘棋”原则下，发挥我智库外交作用，加强中非智库合作。如推动非相关智库与国际组织加入“丝路国际智库网络（SiLKS）①”，在“一带一路”框架下，开展相关研讨交流与课题研究，为促进中非合作走深走实、共建“一带一路”高质量发展提供智力支持。

注释：

①SiLKS由国务院发展研究中心于2014年联合有关国际智库发起成立，目前，有来自34个国家的40家智库、10家国际组织和5家国际企业，共55个成员和伙伴；旨在“一带一路”框架下，建立人员互访、信息共享、联合研究、研讨交流机制，不断凝聚共识，为“一带一路”提供智力支持。相关成果已纳入“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单。

作者： 国务院发展研究中心国际合作局 陶平生 张友谊  来源： 《调查研究报告》[2019年第244号]