摘要：新型冠状病毒肺炎疫情防控虽经各方巨大努力，但仍暴露出应急物资储备不足、生产滞后，物流运行不畅、调度难度大，分发、配送效率低，末端快递收派难，航空物流、医药物流、冷链物流薄弱等问题。其原因是缺乏完善的应急物资保障管理体制，缺乏应急物资保障大数据平台，缺乏专业应急能力，缺乏完善的应急法律法规，缺乏应急管理思维。需系统考虑应急物资的生产、采购、储备、运输、储存、分拨、快递、配送等，完善应急物资保障管理体制，建立国家应急物资保障大数据平台，加强应急物资储备体系建设，完善应急物流网络，提升航空物流、医药物流、冷链物流、智能物流等能力。

关键词：新型冠状病毒肺炎，疫情防控，应急物资保障

第一时间把正确数量、质量、品种的应急物资以正确方式送达目的地，对于一线人员顺利开展防疫救援、保障人民生命安全，快速恢复正常社会生活秩序，减少各类损失、降低经济社会政治方面的不利影响有重大意义。

此次新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“疫情”）来势猛、波及广，形势复杂严峻。打赢防控疫情攻坚战，一个非常重要的工作是，构建起一个系统综合、快速响应、多方协同、坚强有力的应急物资保障体系。但从目前的实际情况看，虽然各方付出了巨大努力，但仍存在不少突出问题。有些是当下马上应该解决的，有些是下一步需要总结经验教训、不断探索完善的。

一、本次疫情中应急物资保障体系暴露出的问题

应急物资保障涉及应急物资的生产、采购、捐赠、储备、运输、仓储、配送、分拨等彼此关联、环环相扣的诸多环节。此次疫情防控中，应急物资保障体系存在的主要问题有：

1.应急物资储备不足、生产滞后。疫情暴发以来，医用防护服、护目镜、医用外科口罩、N95口罩、核酸检测试剂等医用应急物资始终处于“紧平衡”甚至短缺状态，储备严重不足，生产供应不上。不仅仅是武汉和湖北省，全国多个地区的多家医院都存在这些问题。虽然其中有疫情规模超出一般预案、春节期间缺少原材料和工人等客观因素，但也充分暴露了我国医疗应急物资储备和生产中的问题。

2.应急物资干线通行不畅、调度难度大。一些地方未经批准封闭高速公路，阻断国、省干线公路，擅自设卡、拦截、断路，造成通行受阻，运营难度增大。此外，最初阶段对湖北、武汉来向的车辆及驾驶员采取的隔离措施虽然非常必要，但客观上使得运力减少，调度难度加大。

3.应急物资分发、配送效率低。紧急调拨、采购以及社会捐赠的医护物资抵达武汉后，一方面是仓库爆满，另一方面停留时间过长，不能第一时间分发配送到急需的医疗机构，对医院防治工作带来影响。

4.疫区末端快递收派难。交通管控从严、物资驰援增加，导致疫区快递配送单数量激增。顺丰公司反映：武汉当地运力只能支撑成功派送10万票/日，滞留近90万票快件尚未发出。为避免接触导致疫情扩散，武汉市内主要通过丰巢智能快递柜进行自助收寄，但小区封锁导致快递柜无法发挥作用，用户只能选择离家更远的柜子，增加了人员流动传播疫情的可能性。

5.航空物流能力严重不足。航空是时效性最强的交通运输方式，是“空中生命线”与国际应急物资战略通道。但截至2018年底，全国航空货运飞机仅160架，航空货运机场尚为空白，航空物流能力严重不足，国际航空应急物流保障能力薄弱。航空货运公司规模普遍偏小，最大的航空货运公司——顺丰航空仅有货运飞机60架，而美国联邦快递、联合包裹等均拥有超过600架货运飞机，具有全球送达能力与很强的应急、战时保障能力。

6.医药物流、冷链物流薄弱。高效医药物流体系尚未完全形成，疫情发生时难以提供快速、精准、高质量的配送服务。部分试剂盒、疫苗、药品、血液制品、生鲜食品等需要全程冷链，而冷链物流发展滞后，无全国性冷链物流服务体系，冷链设施设备缺乏，冷链物流标准化程度低，操作流程不规范。

二、应急物资保障问题背后的深层次原因

产生上述问题的主要原因是由于以下五个方面的“缺乏”。

一是缺乏完善的应急物资保障管理体制。应急物资的储备、生产、采购、接收捐赠、分发调拨、交通运输、邮政快递、仓储配送等职能分散在不同部门、地区和企业，常态下各司其职即可，问题并不突出。但应急条件下，中央有关部门之间、中央与地方之间以及中央、地方与企业之间未能形成有效联动机制，应急物资保障缺乏顶层设计、统筹规划、统一调度，应急物资生产与应急物流难以同步。应急物资保障缺乏完善的法规标准，在体制机制、指挥流程、单位协同、职责分工、动员补偿、第三方评估等方面缺乏法律依据，军、地，政、企在力量与资源融合上缺少可操作的标准。疫情发生初期出现防控真空、应急物资缺乏，防控过程中应急物资不断增加却得不到及时配送、浪费较大。各地政策不同，落地执行有偏差，导致即便有“通行证”，也未必能把物资顺利送进疫区。

二是缺乏应急物资保障大数据平台。尽管相关政府部门、企业均拥有各类信息平台，但这些平台之间缺乏互联互通、信息共享，缺乏可用于应急物资指挥调度、供需信息、物流资源、交通运输及环境信息等实时呈现的全国统一大数据平台，缺乏数字化、智能化基础上的应急物资保障“国家大脑”，故难以对应急物流资源进行大范围高效率配置。

三是缺乏专业应急能力。海量应急物资接收、分发、配送是一项技术含量高的任务，需专业软硬件与人力支撑。无论是各省卫生健康委还是省市红十字会，均缺乏大规模物资接收、仓储、分类、集散的应急经验，缺乏高效物流管理能力。对于疫区医疗机构的需求，也不完全掌握，应急物资分给谁、给多少，标准不清晰、过程难监督。专业能力不足很大程度上是因平时缺乏实战演练，缺乏专业化、系统性、常态化的培训。

四是缺乏完善的应急法律法规。国内尚未形成完善的应急物资保障法律法规和政策体系，立法空白甚多。从应急物资采购、储备到运输、调拨、配送以及应急物资管理的组织设立等，均缺少相应法律法规基础。现存的一些法规通常以“试行”“暂行”“意见”“通知”等存在，立法层次低，权威性不够。一些指导性政策过于原则而缺少可操作性。

五是缺乏应急管理思维。经常用常态思维代替应急思维。例如，捐赠物资从接收到物流配送的全流程基本上是常规的流程，应急特征缺失。

三、完善应急物资保障体系的思路与建议

我国应急物资保障能力亟待提升，应急物资保障体系有待完善。既要着力解决当前突出问题，也要着力解决长期存在的问题。短期，可通过提高资源配置效率、优化应急物资组织方式，提升应急物资保障能力。中长期，要紧紧围绕国家应急体系建设与应急物资保障需要，根据应急物资保障特点，结合制造强国、交通强国、健康中国、现代化产业体系、治理能力现代化等要求，系统性考虑突发公共事件所需应急物资的储备、生产、采购、运输、储存、装卸、搬运、包装、流通加工、分拨、快递、配送、回收以及信息处理等活动，以提升应急物资保障能力与推进应急物资保障现代化为主线，以补齐能力短板为突破方向，以先进技术与组织方式为支撑，以创新体制机制为保障，大力建设供需实时对接、干线支线末端有效衔接、水陆空协同、全国联动、军民融合、国际国内协调、安全高效的现代化应急物资保障体系。

落实上述思路的具体政策建议包括：

（一）短期抓好“信息整合”“分发效率”“畅通通道”“无接触配送”四个关键点

一是加强信息收集整合，提高应急物资供需匹配度。有关部门加强对应急物资保障各类主体信息的获取整合（如工业和信息化部负责应急物资生产信息、交通运输部负责应急运输信息），并实时上报国务院联防联控机制，以便中央全面掌握应急物资需求、生产能力、库存储备、运力等信息，通过信息共享促进上下游协同运作。考虑到应急生产与物流成本的增加，制定合理的应急生产、物流等补偿标准。

二是提升应急物资分发专业化水平。根据防疫需求调整物资流向，防疫主战场（如医院）物资应保尽保，公共服务体系重点保障，群众全覆盖保基本。按照物资类别实施专业化作业，“专业的人干专业的事”。已有分配方案的捐赠物资可直接配送到急需地点，减少入库、卸货、清点、分配、再装车、出库等中间环节。

三是确保应急物流通道畅通。加强运输绿色通道建设，提高干线支线末端衔接效率，消除末端梗阻。充分利用社会化物流网络与物流园区，建立进入疫区应急物资中转服务站。对参与应急物资保障的车辆与人员颁发跨省通行证。对紧急医疗物资、紧缺生活必需品，优先保障运力，对相关车辆“不停车、不检查、不收费”，优先通行。

四是在一定范围实施“无接触配送”。支持危险地区、疫情隔离区推广使用无人机、智能配送机器人、智能快递柜、无人超市等，实现“无接触配送”。

（二）中长期从优化体制机制、提升能力等方面根本性完善应急物资保障体系

一是完善应急物资保障体制与法律法规。明确不同公共突发事件中应急物资主管或牵头部门，建立由交通、铁路、民航、邮政、卫生、应急、发改、工信、商务、财政、金融、市场监管、农业农村、民政、公安、海关、军队、外交、红十字会等共同参与的应急物资保障联席会议制度。健全中央地方联动机制、供需对接机制、军民融合保障机制、社会力量动员及补偿机制、常态化演练及考核评估机制等。按照“第一时间、最快响应”要求，完善相关法规、政策、标准，使应急物资保障在体制机制、指挥流程、协同机制、职责分工上有法可依，使军、地、政、企在力量与资源融合上有操作标准。对应急物资储备、生产、采购、捐赠、运输、配送等组织协调、工作流程等法律法规进行修订，明确各利益相关主体的责权利。

二是建立国家应急物资保障大数据平台。全面提升应急物资保障的网络化、数字化、智能化水平，构建基于政府、军队、社会、企业等多领域融合的国家应急物资大数据平台，使其涵盖应急物资生产储备、捐赠分配、交通运输、邮政快递、分发配送、应急需求等各方面信息。既有利于政府部门全面掌握情况，进行形势判断，也有利于应急物资保障体系各参与方的协同协作。

三是加强应急物资储备体系建设。借鉴国外经验，推动应急物资储备专业化与社会化的有机结合，建成国家、地方、军队、企事业单位甚至家庭的一体化储备体系。合理安排应急物资储备规模及结构，建设网格化布局的应急物资储备中心库。中央及省（区、市）地方财政在年度财政预算中，可设立应急储备专款。应急物资储备要充分发挥市场机制作用，及时了解医药企业、工业企业、商超、粮库等储存情况，提前协调好各种用品价格，避免价格上涨导致购货不足。做好应急人力资源储备，培训应急装备、设备使用和操作的人员。

四是完善应急物流网络。充分发挥铁路、公路、航空、水路、邮政快递、仓储配送的比较优势，促进彼此有效衔接、互为补充，形成组合优势，构建立体、综合、现代的应急物流网络。加强国内应急物流网络与国际物流网络衔接。合理布局应急物流中心，提升组织能力与服务水平。

五是补齐航空物流、医药物流、冷链物流等短板。从战略高度建设一支与交通强国、大规模应急物资保障相适应的规模化、现代化航空货运机队，布局好航空物流枢纽与货运机场体系，减少战略性国际通道的对外依赖程度。引导大型医药物流企业通过重组、兼并、合作的方式整合中小型医药企业，形成辐射合理区域范围的网络健全、手段先进、配送及时的医药物流服务能力。对医药物流中心建设做好规划，抓好医药物流中心建设的合理布局。健全冷链物流行业标准，提高冷链企业管理水平，加强冷链物流体系建设。 

作者：国务院发展研究中心产业经济研究部 魏际刚  来源：《调查研究报告》[2020年第17号]