第九章　配套政策

在充分发挥现有相关政策综合效能的基础上，积极推进制度创新，研究制定促进国土空间开发格局优化的配套政策体系，保障《纲要》规划目标和重点任务的完成。

第一节　资源环境政策

加快土地管理制度改革创新。加强土地用途转用许可管理，按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实行差别化的土地利用和土地管理政策。实行最严格的耕地保护制度，落实各级人民政府耕地保护目标责任制。实行最严格的节约用地制度，建立建设用地使用标准控制制度，建立健全节约集约用地责任机制和考核制度，创建土地节约集约模范市县。加强存量建设用地挖潜，盘活存量用地。进一步完善城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、低丘缓坡地和未利用地开发利用等政策。深化城市土地使用制度改革，完善法规制度，实施城镇低效用地再开发，推进土地二级市场改革试点。统筹推进农村土地制度改革，做好农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

实行最严格水资源管理制度。严格水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理。加强水资源开发利用控制管理，严格规划管理和水资源论证，控制流域和区域取用水总量，严格实施取水许可和水资源有偿使用制度。加强用水效率控制管理，强化各地区、各行业用水定额管理。加快推进节水技术改造，加强水功能区限制纳污管理，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。加快水权交易试点，培育和规范水权市场。健全水资源监控体系，建立水资源管理责任考核制度。

深化矿产资源管理制度改革。探索建立矿产资源权益金制度，进一步深化矿产资源有偿使用制度改革，建立最低勘查投入标准和矿业权使用费动态调整机制，调整矿业权使用费征收标准。严格控制和规范矿业权协议出让，全面推进矿业权市场建设，完善矿产资源开发收益分配机制。健全完善矿产资源节约与综合利用技术标准体系，制定完善重要矿产资源“三率”（开采回采率、选矿回收率、综合利用率）标准。健全矿产资源节约与综合利用调查和监测评价制度，强化矿产资源节约与综合利用激励约束机制，完善资源配置、经济激励等引导政策，促进资源持续利用。制定矿产资源勘查、矿产资源储备保护、矿山生态保护和恢复治理等支持政策。

完善海域使用管理制度。严格用海规划管理，发挥海洋功能区划、规划的管控作用，强化集约用海，严格围填海计划约束。科学确定海洋开发规模、方式和时序。合理控制各类建设用海规模，优先安排鼓励类产业、战略性新兴产业和社会公益项目用海。推进海域使用权招标、拍卖、挂牌出让，规范海域使用权的转让、出租和抵押管理。完善海域金征收管理制度，加大海域、海岸带整治修复投入。建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制，加强滩涂、近岸海域、重要海湾和脆弱岸线综合治理，严格控制陆源污染物排放入海。

健全环境保护管理制度。划定生态保护红线，严守环境质量底线，将大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”作为地方各级政府环保责任红线，相应确定污染物排放总量限值和环境风险防控措施。建立完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，建立陆海统筹的生态系统修复和污染防治区域联动机制，完善排污许可制。落实环境目标责任制，推进主要污染物总量减排和环境质量监督考核。在重金属污染综合防治重点区域实施污染物排放总量控制，健全排污权有偿取得和使用制度，扩大排污权有偿使用和交易试点范围，发展排污权交易市场。推进建立企业环境行为信用评价制度。严格执行环境影响评价制度，健全规划环境影响评价和建设项目影响评价联动机制。积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。

第二节　产业投资政策

完善产业政策。按照加快转变经济发展方式和优化国土空间开发格局的总体要求，定期修订产业结构调整指导目录和外商投资产业指导目录。按照区别对待、有保有压、分类指导的原则，针对不同地区资源环境约束条件，深化细化产业政策体系。强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，加快淘汰落后产能，合理控制能源消费总量，调整能源结构，推动传统能源安全绿色开发和清洁低碳利用。发展清洁能源、可再生能源。建立完善节能量、碳排放权交易市场。发展循环经济，提高造纸、印染、化工、建材、有色、制革等行业污染物排放标准和清洁生产评价标准。大力发展节能环保产业，实施节能环保产业重大技术装备产业化工程。发展有机农业、生态农业以及特色经济林、林下经济、森林旅游等林产业。

优化投资政策。加大对国土综合整治地区、重点生态功能区、老少边贫等特殊地区的投入力度，建立多元投入激励机制，科学引导民间资本参与国土开发、保护和整治，完善投资收益分配机制，形成国土开发保护合力。

第三节　财政税收政策

健全促进耕地保护和农业发展的财税政策。健全耕地保护补偿制度。加大公共财政对“三农”的支持力度，保证“三农”投入稳定增长。逐步加大中央对农产品主产区的财政转移支付力度。健全粮食主产区利益补偿制度，支持粮食主产区公共服务和基础设施配套建设。增加产粮大县奖励资金，提高产粮大县人均财力水平，调整完善农业补贴政策，着重支持粮食适度规模经营，加大对耕地地力保护的支持力度。加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，完善农业保险政策。

建立健全促进生态保护的利益补偿机制。进一步改革完善财税体制，完善转移支付制度，归并和规范现有生态保护补偿渠道，逐步加大中央财政对重点生态功能区的转移支付力度和对禁止开发区域的投入力度。推动地区间、流域上下游建立横向生态保护补偿机制，坚持谁受益、谁补偿的原则，探索开发地区对保护地区、生态受益区对生态保护区通过资金补助、产业转移、人才培训、园区共建等方式实施生态保护补偿。

第十章　《纲要》实施

《纲要》实施要充分发挥市场配置资源的决定性作用，各级政府要正确履行职责，切实加强组织领导，合理配置公共资源，有效引导社会资源，健全体制机制，夯实实施基础，保障《纲要》目标任务顺利完成。

第一节　夯实实施基础

完善规划体系。以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，编制国家级、省级国土规划，并与城乡建设、区域发展、环境保护等规划相协调，推动市县层面经济社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护等“多规合一”。各地区、各部门、各行业编制相关规划、制定相关政策，在国土开发、保护和整治等方面，应与国土规划相衔接。

完善法律制度。推动制修订相关法律法规，完善科学化、民主化、规范化的规划编制与实施管理制度，严格规范国土规划编制、审批、实施及修改程序。

加强队伍建设。加强国土规划理论、方法和技术研究，促进国土规划学科发展；加快制定国土规划编制规程、技术标准和成果质量规范。建立完善规划从业人员上岗认证和机构资质认证制度，推进国土规划人才队伍和机构建设；切实提高国土规划技术和管理人才专业素养，提升国土规划管理水平。

第二节　加强实施管理

强化组织领导。国土资源部、国家发展改革委要会同有关部门建立《纲要》实施的部门沟通协商机制，切实履行职责，强化制度机制设计，统筹重大政策研究和制定，协调解决国土开发、保护和整治中的重大问题，共同推进实施。地方各级人民政府要建立健全工作机制，研究制定具体政策措施和工作方案，全面落实《纲要》目标任务。要强化中央与地方之间的协调联动，明确职责分工，形成推进实施的共同责任机制。建立《纲要》实施绩效考核制度，将实施情况纳入国家土地督察机构对省级人民政府监督检查范围。

推动公众参与。建立专家咨询制度，成立具有广泛代表性的专家委员会，加强国土规划编制实施的咨询论证。建立健全公众参与制度，加大宣传力度，增强公众对科学、高效、集约利用国土空间重要性的认识，提高全社会参与《纲要》实施与监督的主动性，营造有利于依法依规开发利用国土空间的良好氛围。

加强实施监管。国土资源部、国家发展改革委要建立健全《纲要》实施监督检查制度，坚持专项检查与日常监督检查相结合，强化实施情况专项统计，全面及时准确掌握基础数据和信息。健全国土资源调查评价和动态监测体制机制，建立国土空间变化监测体系，完善调查监测指标和网络，对国土规划实施情况进行全面监测和评估。建立《纲要》实施定期评估和动态调整机制。建立信息发布制度，提升国土规划管理信息化水平，推动信息共享。重大情况及时向国务院报告。

首部全国性国土开发与保护规划发布
国土开发强度设天花板

国务院新闻办9日上午举行新闻发布会，国土资源部和国家发改委的有关负责同志就近日发布的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》进行了解读。

国土资源部部长姜大明表示，作为我国首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，《纲要》构建了集聚开发、分类保护、综合整治“三位一体”的框架，其编制实施有利于优化国土空间开发格局、提高能源资源保障能力、保护和改善生态环境、加快形成合理的空间规划体系，为建设美丽中国提供重要支撑和基础保障。

构建多中心网络型集聚开发格局

《纲要》规划范围涵盖我国全部陆域和海域国土（本次规划暂未含港澳台地区）。在谈及国土开发思路时，姜大明表示，“要构建多中心网络型区域协调发展格局，兼顾重点开发与均衡发展，通过加大重要节点和轴带开发力度，增强集聚开发的辐射带动作用。”

国家发改委地区经济司司长刘苏社介绍，“集聚开发的目的是最大限度地发挥要素的集聚效益，引导人口和产业向资源环境承载力较强的区域集中，打造一些具有一定竞争力、辐射带动力较强的重点经济区。”

对于构建多中心网络型开发格局，刘苏社认为，一方面要推动建设国土开发集聚区，主要以全国主体功能区规划确定的优化开发、重点开发区域为基础，对京津冀、长三角、珠三角等区域，优化人口分布、产业结构、城镇布局，促进城镇集约紧凑发展，提高国土开发效率，使这些地区深度参与国际合作与竞争。另一方面要积极培育国土开发的轴带。依托主要交通干线和综合交通运输网络，重点推进丝绸之路经济带建设和长江经济带发展，引导生产要素向交通干线和连接通道有序自由流动、高效集聚，推动市场深度融合。

分五类三级实施全域保护

国土资源部副部长赵龙说，“国土保护是一个永恒的主题，只有加强保护才能实现资源的永续利用。”

他介绍，《纲要》坚持保护优先、自然修复为主，将保护作为规划的核心，保护要因地制宜、分类施策，即分类、分级保护。以资源环境承载力评价为基础，依据主体功能定位，确定环境质量、人居生态、自然生态、水资源和耕地资源5大类资源环境保护主题。区分保护、维护和修复3个级别，将陆域国土划分成16类保护地区，实施全域分类保护。

在《纲要》提出的11项约束性和预期性目标中，多项涉及国土保护。其中，到2030年，耕地保有量要保持在18.25亿亩以上，用水总量不超过7000亿立方米，国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米以内。

综合整治优化空间结构和布局

“国土综合整治的目的是改善国土质量，提高利用效率，优化空间结构和布局。”赵龙介绍，《纲要》明确提出综合整治侧重于五个方面，即“四区一带”：城市化地区、农村土地、重点生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带和海岛。

他提出，城市化地区整治的重点是城市低效用地再开发和环境综合整治，通过城中村、棚户区和老工业区的搬迁改造，优化用地结构，地尽其利，地尽其用。

农村土地整治侧重于农村居民点的综合整治及高标准农田建设。“目前我国人均农村居民点用地面积是300平方米，存在散、乱、空的现象。通过整治，既改善人居环境，同时加强基础和公共设施服务。”赵龙说，到2030年，全国要建成12亿亩高标准农田。

此外，对于近日媒体报道的河北三河燕郊地区出现多个楼盘用地性质是工业用地或者是违建一事，姜大明表示，现在正在解决，已经有一部分住宅通过了解历史情况、完善手续，可以登记了，估计在不长的时间，这个问题就会解决完毕。（记者朱隽）