当前地方国资国企改革面临“三期叠加”，即平台公司转型、国有企业改革和政府机构改革包括事业单位改革同时推进，涉及到投融资相关问题、国企改革相关问题、事业单位改革等一系列问题，导致很多工作愈加复杂化。

2018年以来，地方国有企业监管部门发生了转变，越来越多地方国资部门探讨更多的是关于平台公司转型和国有企业改革的问题，这背后反映出地方平台公司转型和国有企业改革日趋结合。

当前中央企业改革、省级国有企业改革提速，并且取得了较大突破。从“1+N”政策到“十项改革试点”，再到去年推动的“双百行动”，逐步从传统的人事改革、机制改革步入到体制改革，混合所有制改革成为重要趋势。但整体来看，2018年以来，地市县区级国资国企改革相继进入全面落地阶段。

一、当前地方国资国企改革的主要问题

与中央企业不同，地方国资国企有几个显著特点。

第一，国有资产结构单一，以公益性资产、准公益性资产为主。2008年到2014年之间，地方国有企业有过一轮重组整合，并新设了一批国有企业，主要是适应地方平台公司融资发债的需要。这一轮整合重组，多数通过各种方式融入土地、房屋、办公楼宇、厂房、公益性项目等资产，违规注入多、资产结构差、变现能力差。2017年以来，地方平台公司监管趋严，在当前地方平台公司负债率较高的情况下，地方国资很重要的一个目标是进一步盘活有效国有资产。

第二，国有企业市场化水平低。地方国企普遍以公益类和功能类国有企业为主，商业类企业较少。公益类的国有企业主要集中在水电气热交通行业，功能类的国有企业主要是地方平台公司。实际上，从省级到县级呈现出公益类国有企业比重越来越大、收入占比越来越高，越到基层，国有企业市场化程度越低。公益类国有企业历史负担重，人员包袱重，改革难度更大。

第三，地方国资国企负债率高，风险防控压力大。地方国企的核心是平台公司，地方平台公司普遍面临着负债率过高，有效资产不足的窘境。2017年以来，地方隐形债务风险防控成为重中之重。原来归财政监管的国企逐步划归国资监管，一些遗留问题处理起来也很麻烦。

二、明确此轮地方国企改革的核心目标

第一，明确未来地方国有企业存在、发展的核心价值是什么。我认为至少应有以下几个使命。一是服务城乡投资建设开发与运营，这是原来地方平台公司融资职能的优化和延伸；二是公共产品和公共服务高效供给，做好政府职能和城市发展的桥梁；三是承担好区域产业投资、战略引导的职能，做好国有资本投资运营。

第二，明确遗留问题的处理方式。目前地方国企遗留问题主要集中在隐性债务、公益性资产、行政事业人员身份、“企业办社会”等方面。处理好遗留问题，实现轻装上阵。

第三，与地方投融资改革打好配合。大部分地方国企兼并重组，大多依托于地方融资平台公司为主体。

三、地方国企改革的几个核心命题

地方国企改革进入深水期，改革沿袭中央企业改革的核心思路，但因为面临的背景不同，在具体操作上又有很多不同。总体来看，当前地方国企普遍面临着几个改革的核心命题。

（一）以平台公司为主体的地方企业重组是重中之重

地方国企重组趋势加强，模式有多种，但核心方向是集团化整合，且整合的主体以平台公司为主。国资整合就是排兵布阵，未来区域国资国企如何布局？总体来看，有以下几个核心趋势。

第一，重组的核心模式有三种。多元化整合、横向专业整合和纵向产业链整合模式。多元化整合主要是以地方城投公司为主体整合的“1+N”模式；横向专业整合是多个同类产业公司合并为产业集团，如我们在很多地方常见的物业集团、房地产集团、设计院集团等；纵向产业链整合是产业上下游企业进行的整合，近年来很多交通投资集团就是这种类型，围绕交通投资产业链进行的“投资、设计、施工、运营、材料”等一体化延伸。

第二，平台公司是地方国企重组的重要载体。平台公司是国有资本投资运营公司的1.0版本，长期具备投资、融资职能，是地方打造国有资本投资运营公司的最佳载体。同时，平台公司长期饱受资产债务等问题困扰，具备市场化转型的内生动力。因此，研究地方国企改革一定要研究平台公司转型。

第三，集团化运作是国企重组的核心路径。从目前来看，地方集团组建比较关心的还是整合模式的问题。国资委下设几个一级集团，在多个一级集团布局的情况下，以什么形式进行划分。如以行业进行划分（交通集团、文旅集团等）、以功能划分（如城投公司、金控公司）、以区域划分（如新老城区各有平台公司）等。这几种模式的选择，从实际来看，需要综合考虑地方国资规模、负债率、主营业务、发展目标等。

第四，明确地方国企重组的核心目标。一是做大做强，提升投资融资能力。地市级朝向AA+或更高评级，区县级朝向AA或更高评级。二是主业突出，错位发展，减少业务重复性，提高核心竞争力。三是盘活存量，做大增量，有序进退，最终推动国有资产保值增值。

第五，国有资本投资运营公司是集团化运作的核心方向。然而在实际推动国有资本投资运营公司改革过程时，容易出现几个问题，一是对投资、运营的概念混淆，很多人简单地理解为投资就是资本投资，运营是城市运营、产业运营。恰恰相反，投资是围绕产业进行的投资，运营是资本运营。二是思路不清晰，改组组建国有资本投资运营公司的核心目的是建立以管资本为核心的国有资本授权经营机制，其本质在于有效授权和放权。改革的实质是要落实到权责清单、授权清单、监管制度和考核机制，脱离了配套机制的改革，都会流于形式主义。

第六，除国有资本投资运营公司外，实体产业集团也是重要方向。区别于地方国有资本投资运营公司，实体产业集团也有很多案例，例如交通建设集团、房地产集团、物业集团、设计院集团等等。

第七，关于集团公司主体的选择问题。是新设集团公司还是依托原有国有企业成立，需要综合考虑几个因素，包括公司存续期、原有股权关系、债权债务、历史遗留问题等。原则上建议优先考虑原有国有企业主体，有一定的资产、管理和人员基础，但不排除新成立集团公司或者寻找有一定存续期的壳公司。

（二）如何盘活存量国有资产

地方国有资产潜力巨大，但当前地方普遍面临的问题是国有资产、资源分散，利用率低。近年来，地方政府加大了国有资产、资源整合盘活力度，但市场化经营能力较弱。国资国企分布的重点在基础设施建设等领域，资产资源利用率低，严重分散，可整合盘活的空间大。

地方国资体量大，但分散严重。国资结构单一，经营性资产少。地方国有企业核心集中在公益类和商业二类企业，其中平台公司及水电气热等所占比重较大，越到地市、区县，比重越高。在地方资产结构来看，土地（尤其是储备地）、房产（尤其是保障房、标准化厂房等）、在建工程、林权等占比较大，存在道路、公园、政府办公楼等大量公益性资产。

自2017年地方投融资政策收紧以来，资产注入规范化程度越来越高，原来简单粗暴式的注资方式已经行不通。

地方国有资产整合需要关注三个重点。一是传统大体量资产，核心是土地。土地运作模式发生变化，过去不规范运作的方式已经行不通，一般出让地只能以招拍挂方式取得，对地方国有企业来说是一个很大的制约，但也催生了地方国有土地资产的实体化运作。地方房地产经历了过去几年飞速增长，基本进入到饱和状态，地方房地产市场普遍进入“白银时代”，对国有企业既是挑战，也是机遇。二是有经营收入的特许经营业务、资源，既包括常见的水、气、热等，也包括市政、水利、交通、农业、矿产等领域的特许经营资源。从过去几年的经验来看，地方特许经营类型多达数十类。近年来，地方加大力度将河道采砂经营权统归国营，达到一石三鸟的效果：合理保护环境，增加地方税收，增加平台公司经营收益。三是关注经营性收益项目。对可投资、可支持的地方收益性项目进行盘点，从过去的政府安排任务到地方国企自主投资进行转变。

地方国有资产整合，需要明确三个目标。一是做大做强做优地方国有企业。过去十年地方关注企业的重点是单纯做大，未来十年的重点是做优做强，降低地方国企负债率，稳定地方债务风险，提高经营效益。二是提高国有资产经营效率。尤其是与过去以行政事业体制经营相比，以企业化运作提高整体资产经营效益，实现“资源-资产-资金-资本”的联动发展。三是更好承担国企社会责任，为地方发展服务。由国有企业承担地方城市服务、城市运营和产业发展的重任，本质是以市场化机制追求更高效的服务。

地方国有资产整合，需要打破三道屏障。一是观念屏障，二是利益屏障，三是机制屏障。打破观念屏障，其中很重要的一点是理清“国进民退”的观念，关键是明确国有企业主业定位。打破利益屏障，核心是打破地方资源部门化格局、地方垄断性资源民营化格局，真正实现资源整合与盘活。打破机制屏障，重点是重组过程中关注传统行业管理和新的国资管理的关系，宜统则统，宜分则分，不强求一刀切，也可设置过渡期，前期以股权管理为主，不触碰原有管理关系。

（三）如何完善国资监管

第一，国资统一监管是必然趋势。长期以来，地方平台公司依托财政系统产生发展，建筑施工企业依托各个局委产生发展，国资统一监管一直未能实现，政企不分现象突出。但从2017年以来，地方国资委/局监管职责不断强化，国资监管体系不断完善。

第二，监管主体要不要单设国资局/委。2018年地方政府机构改革以来，河南省除郑州、洛阳和三门峡之外，其他地市区县国资委/局出资人职责全部划入财政局。其背后核心在于地方国企大部分是以平台公司为主体，与财政系统有着必然联系。平台公司和实体企业的监管，短期来看归属行业主管部门更加顺畅。地方平台公司过去承担了大量举债融资任务，资产结构差、负债率高，从财政系统给予支持力度更大。地方国有实体企业大多依赖主管部门承揽业务，无论是人员、管理还是业务上都和主管部门有着天然联系。实体企业普遍面临的问题是，归属国资监管后，原有单位在业务上无法继续给予保障。例如近期东北某市规划设计院改制，规划院原有垄断性业务变为完全开放式竞争，基本没有市场竞争优势，受冲击非常大。但随着平台公司市场化转型加速推进，大部分地方国企都是由财政监管过渡到国资监管。

第三，国资监管的核心难题是政企分离。当前地方国资监管直接问题是政企关系，深层次问题是地方政府对未来国有企业功能定位和发展模式的认识问题。功能定位是指国有企业未来的价值、目标是什么？围绕单纯政府性融资职能来谈政企分离是没有意义的。

国资监管体系的构建，需要解决几个突出问题。

一是明确出资人定位，建立授权清单及完善的国资监管制度。出资人监管到哪个层面、授权到哪个层面，需要进一步明确。2018年以来，不断有地方国资部门出台或更新出资人监管权责清单，整体来看，核心监管内容基本一致。以授权经营体制为契机的改革，是整个地方国有企业机制改革的“牛鼻子”，从实际授权清单的搭建来看，目前地方核心问题是涉及到人、财、物的授权。“人”是指用人权，特别是身份管理、工资总额管理、企业负责人选聘等；“财”是指企业投资融资监管。“物”是指企业自主采购权限。近期在东北某区，在梳理国有企业招标采购管理办法，核心是解决当前他们面临的事事请示、事事授权的僵化机制。

二是规范完善法人治理。这是一个老生常谈的问题，国有企业都在规范法人治理，但始终存在落地难题。有几个重点问题需要关注，首先是董事长、党委书记一肩挑。其次是董事会和党委会、经理层交叉任职。再次是外部董事、专职监事不健全，难度大。地方出资人在派驻董事、监事上面临人员派出难题，包括董事会下设的各专业委员会都无法有效落实。党委会、董事会、监事会、经理层内部决策监督机制流于形式。我们常说“三重一大”党委会前置讨论，董事会决策，但往往“三重一大”的标准也没有建立，导致实际决策困难。

三是解决考核难题。国有企业分类考核是重要模式，但在具体落实中，需要针对性探讨。（作者为中建政研投融资事业部总经理） 

作者： 刘存京     来源：《中国建设信息化》2019年第22期