研究乡镇干部晋升规律，有助于深入理解中国基层治理的规律。

一

在广西两个乡镇调研，正值乡镇换届，令人惊讶的是，调研两个乡镇几乎所有班子成员都获得了提拔或重用。提拔是指由下一级提升到上一级，重用是同级却到了更重要岗位。乡镇换届五年一度，几乎所有班子成员都能在五年一度的乡镇换届中提拔重用，且这是可以预期的，这就构成了对乡镇干部的巨大激励。乡镇政权是中国五级政权的基层政治，乡镇一级资源比较少，待遇比较差，工作条件也往往比较艰苦，对乡镇干部最大的激励就是晋升了。五年就能获得一次晋升，对乡镇干部激励之大是可以想见的。反过来若五年不能获得晋升，就可能永远丧失了政治前途，就是不可承受之重。

正常情况下，大学毕业考取公务员，一年后转正即为科员，三年后就有可能晋升为副科，就有希望进入到乡镇领导班子了。这样来看，大学毕业到乡镇工作，二十多岁就可能进班子成为领导干部，可谓相当地年轻。乡镇书记镇长为正科，按五年晋升一次，乡镇每个公务员都很快就可以晋升到乡镇最高职务，并最终晋升很高职位。这显然是不可能的。

一方面，在乡镇对干部激励资源比较少的情况下面，晋升是最重要的激励资源，一方面乡镇可供晋升的空间却十分有限，从刚入职不久就可能晋升到副科进入班子成为乡镇领导干部，到乡镇最高职务的党委书记，不过就是由副科到了正科，仅仅一步之遥，因此，乡镇晋升显然不能按副科到正科的路子去走，而必须要将乡镇职位进行细分，让每一次晋升都变得重要而漫长，以在乡镇有限的晋升空间中，通过晋升激励最大限度调动乡镇干部工作积极性。

乡镇领导一般就是指党政班子成员，包括所有具有职务的副科级以上干部，职务上主要有三个系列，一是党委、二是政府、三是人大，相互之间有兼职。党委一般一正两副，其余为党委委员，一正就是乡镇党委书记，两副就是兼任副书记的乡镇长，还有一个专职副书记，这个专职副书记也可能兼任乡镇人大主席，乡镇一般会有三到五位党委委员，这些党委委员分工负责组织、宣传、纪检，兼任武装部长、副镇长以及党政办主任。政府一般是一正多副，一正即乡镇长，其余为副镇长，三到五位，副镇长中往往会有一到多位同时为党委委员；乡镇人大一般一正一副，人大主席可能专职，也可能由乡镇党委书记或副书记兼任。

这三个系列共同构成乡镇班子成员和领导干部，领导干部又可以分为两个不同层次，一是正科级领导，共三人，分别是党委书记、乡镇长、人大主席，二是副科级领导，为其余班子成员。副科级领导干部又是分层次的，最重要的副科级领导是党委副书记，其次是党委委员，也有地方将兼任副镇长的党委委员称作常务副镇长，常务副镇长就排在党委副书记之后、其他党委委员之前，排在最后的就是未进入党委委员的副镇长和人大副主席。

考上乡镇公务员，晋升为副科，并不一定就会有实职，有实职也一般会从最低层次开始，即担任非党委委员的副科，或担任党委委员中重要程度比较低的武装部长、组织委员和宣传委员。此后，如果顺利，就进入到小步快走的晋升通道。

一般来说，乡镇一级有四个层次可以算作提拔，即由一般副科到副书记、常务副镇长，由副书记和常务副镇长到人大主席，由人大主席到乡镇长，由乡镇长到乡镇党委书记。

刚进入班子成员，排名最后，担任职务最不重要，经过历练，排名上升，担任更重要职务。更重要职务比如由人大副主席和非党委委员副镇长到党委委员，在党委委员分工中，由比较不重要的分工到更加重要的分工，比如纪委书记比一般党委委员就要重要，由排名最后的班子成员向上晋升，经过数次重用，仍然是副科级，却已在班子成员中比较重要，下次提拔就有了先机。

由一般副科级到常务副镇长和副书记，虽然仍然是副科级，却不只是重用而是提拔了，因为常务副镇长和副书记的排名不是按资历而是按职务来的。常务副镇长和副书记是副科级之首，除非例外，提拔为乡镇正科级领导干部只能从常务副镇长和副书记中提拔。这个意义上，担任常务副镇长和副书记是乡镇晋升不可少的一个环节。

如前已述，副书记升任人大主席，人大主席升任镇长，以及镇长升任党委书记，都是提拔且基本上不可能不经过镇长这个层次就直接从副书记或人大主席升任党委书记。

这样一来，一个公务员即使很年轻就进入到乡镇领导班子，担任副科级领导，他每五年重用或提拔一次，也要经历最少五次提拔重用，才可能晋升为党委书记，五次五年，就是25年，一个不到30岁的年轻人在乡镇晋升之路上，每一次提拔重用机会都没有错过，到正科乡镇党委书记时却有50多岁，早已错过继续提拔重用的机会。也就是说，绝大多数在乡镇工作的公务员是不可能晋升到乡镇党委书记的。

当然，除了五年一次换届中几乎所有乡镇领导干部都会有一次提拔重用机会以外，在非换届期间也会有零星的干部提拔重用机会，这样既可以调整干部，为换届做准备，又可以给乡镇干部更多期待。

乡镇干部的晋升当然不只是在本乡镇，而是由县委组织部在全县范围进行统筹调配的。全县的乡镇，情况差异很大，有的乡镇人口多、经济发达，为经济重镇，城关镇更是重中之重。有的乡镇人口少、经济不发达，交通也不便利，是不重要乡镇。同一个职位，由不重要乡镇调到重要乡镇属于重用，而提拔干部一般都要从重要乡镇的次要职务提拔到不重要乡镇的重要职务，比如由城关镇的镇长提拔到一般乡镇担任党委书记，然后再由一般乡镇党委书记提拔重用到城关镇党委书记。

将乡镇分为一类二类三类，同一个职务由从三类乡镇到一类乡镇是重用，提拔则往往要从一类乡镇转任二类三类乡镇，这就让乡镇干部晋升之路变得更加曲折漫长。

当然，乡镇领导并非只能由乡镇干部来担任，实际上，县市部门下派干部到乡镇锻炼也是常态。因为没有基层工作经历，晋升会受影响，县级权力部门会向乡镇重要岗位下派干部担任书记镇长，亦或副书记人大主席。上级下派人员担任乡镇领导干部，就减少了乡镇干部晋升机会。一般来讲，上级部门向乡镇下派领导干部人数不会太多，也可能不会太少。多的情况下面，上级下派乡镇党委书记镇长占比可能达到总职数的一半左右，少的可能只有四分之一甚至更少。

乡镇领导干部晋升当然也有例外，比如上级换届要求必须有性别、年龄的职数比例，比如规定全县范围必须要有三名35岁以下正职干部，就可能让乡镇班子成员排名靠后的年轻干部越过副书记直接提拔为镇长。乡镇领导干部当然也不只是在乡镇任职，而是可以晋升到县级领导及进入县职能部门任职的。

这又分为三种情况：一是乡镇党委书记被提拔担任副县级领导，这种情况不普遍，一般一次换届有1-2名乡镇党委书记被提拔为副县级干部就算不错了。多数乡镇党委书记是被重用到县职能部门当局长，尤其是重要职能部门比如发改局、自然资源局、人社局、财政局等。乡镇长年龄大了，不再提拔为乡镇党委书记，也可以调到县局当局长或副局长，一般到小局当局长或到重要局当副局长，年龄比较大不再适合乡镇工作的人大主席和乡镇党委副书记，调回县里工作，一般安排在县里不重要局当副局长甚至局长。一般乡镇副科级领导，年龄较大，缺少在乡镇晋升机会，他们也会期待且实际上很可能调入县局当副主任科员，没有实职，享受副局级（副科级）待遇。

二

从以上情况介绍中可以提炼出若干关于乡镇晋升的规律性认识，就是标题所讲“乡镇晋升定律”。

第一个乡镇晋升定律就是：乡镇晋升之路拥挤且漫长定律。由副科到正科，仅仅一步之遥，绝大多数乡镇干部可能一生都走不完，可谓漫长，每次提拔重用都经历重重考验，都有激烈竞争，都要提心吊胆，而能获得真正晋升的乡镇干部少之又少，乡镇干部晋升之路可谓拥挤。

乡镇干部晋升拥挤且漫长的原因是乡镇一级用于激励干部的资源稀缺，职务晋升是激励干部最重要的资源，乡镇干部职务因此拆分细碎，在高层级政府部门一步之遥的职务拆分为若干等级，又通过提拔、重用并行，不同乡镇调配，看起来几乎每次换届每个人都可以获得提拔重用，实际上几次下来就错过了被继续提拔的黄金年龄，成为沉淀在较低级别的基层干部，这些基层干部最终也就剩下乡镇工作一辈子了退休后可以进城的目标。

第二个乡镇晋升定律：一次机会也不能错过定律。乡镇干部从很年轻时就进入到领导班子，看似前途无限，在晋升过程中却万万不可以错过任何一次机会。错过一次机会，比自己年轻的人就晋升到自己前面，再晋升到理想层次的可能性就丧失了，成为乡镇中提前沉淀下来的干部。在一般情况下面，五年一次换届，即使不被提拔，也会受到重用，因此就有小步快走的感觉。但如果在晋升期间受到处分，尤其是受到影响评优评先晋升的处分，就很可能会错失提拔重用机会。因此，在乡镇工作中就必须要防止受到处分，一次不合时宜的处分就可能错过一次不容错过的晋升机会，也就会耽搁一生的政治进步。

第三个乡镇晋升定律：晋升包容性定律。即将晋升机会面向更多乡镇干部，就可以调动更多乡镇干部的进步积极性，乡镇干部积极性的分化就比较小，反之亦然。晋升机会面向更多乡镇干部，主要是年龄、性别、编制、学历限制越少，晋升包括性越强，就可以让更多乡镇干部有晋升机会，也就可以调动更多乡镇干部工作积极性。晋升包容性越差，就有越多乡镇干部被排斥在晋升机会以外，缺少晋升机会的乡镇干部就会表现得消极，成为乡镇干部中的“老油条”。晋升包容性差，大量不符合年龄、性别、学历、编制条件的乡镇干部被排斥在晋升机会之外，就意味着只有较少乡镇干部具有较大晋升机会。为争夺晋升机会，具有晋升可能性的乡镇干部之间就会有更加激烈的竞争，他们就会更加积极主动，更加进取，以在晋升中胜出。简单地说，乡镇晋升包括性越差，乡镇干部积极性分化就越显著。

第四个乡镇晋升定律：乡镇干部晋升可预期定律。乡镇干部晋升有规律可循的，并非仅仅是由县委书记个人好恶决定。一般来讲，没有重大过错，五年一次的乡镇换届，乡镇干部都应当受到提拔重用，五年调整一次；在工作考核排名情况下面，排名前面的乡镇主要领导更容易受到提拔重用，经常排名靠后的乡镇主要领导较少被提拔重用；重点乡镇干部更容易被提拔，一般乡镇干部更多是被重用。乡镇干部晋升预期是一个地方的共识，县委书记违背共识提拔自己喜欢的人，县委书记的个人威信就容易受到影响。当然，如果中央关于乡镇换届规定中有特殊要求，比如本次乡镇换届必须要有三名35岁以下乡镇正职，全县符合条件的可能被提拔的副科干部人选很少，被上级要求所选中的幸运人选，显然不是县委书记所可以控制，以及也超出了之前乡镇晋升预期，却是可以被接受的意外或幸运。

乡镇干部晋升显然是有规律可循的，而不只是县委书记个人意见可以决定的。研究乡镇干部晋升规律，有助于深入理解中国基层治理的规律。本文只是一个很初步的小结，抛砖引玉，期待批评。