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政策初衷与政策逻辑

第一，从人民群众最直接最现实最迫切的问题出发，建立和完善基本公共服务制度。

21世纪初，人民群众面临住房难、看病难、上学难等最直接最现实最迫切的问题，同时，这个时期经济社会发展过程中出现越来越大区域、城乡、群体等差距。面对上述情况，基于公平正义原则，党坚持以人民为中心的发展思想，推进基本公共服务均等化战略，不失时机地提出了通过加快财政体制改革，完善公共服务体系，保障和改善民生。

党对公共服务体系建设和实现基本公共服务均等化的认识经历了不断深化、不断全面的过程。从最初提出战略构想到战略实施，党经历了厘清基本公共服务的内涵，界定国家法定基本公共服务体系的内容，明确国家基本公共服务标准，推进基本公共服务均等化，完善公共服务体系，以及建立与公共服务体系相适应的财政体制等一系列探索。党总是基于制定和实施政策的相关历史经验，先提出战略构想，选择有条件的地区试验示范，在总结地方实践经验的基础上，将经验上升到国家政策层面，推进全局工作。

第二，把政策重点聚焦在与基本公共服务均等化相关的体制机制上。

一是聚焦区域差距。2005年10月，党的十六届五中全会强调，通过公共服务均等化战略实施，完善财政转移支付体制，缩小区域差距。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。

这是在党的文献中首次提出均等化这一重要理念，不仅强调加大对欠发达地区的支持力度，把均等化聚焦革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区，还强调了均等化对实施主体功能区战略的重要意义，要求“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。

这个时期的均等化战略主要聚焦区域差别和国家可持续发展战略实施。针对区域差别和主体功能区战略，将均等化延伸到财政体制改革创新上，要求“财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务”。为此必须在完善财政转移支付体制的同时深化行政体制改革，“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化”。

“根据公共财政服从和服务于公共政策的原则，按照公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，合理划分政府间事权，合理界定财政支出范围。”这样，党在“十一五”规划中把均等化延伸到了财政体制改革、转移支付制度和行政体制改革等一系列重点问题上。这个时期的公共服务均等化政策思路是当时所处发展阶段的经济社会发展和体制改革实践在政策和战略上的具体反映。

如前所述，党的战略思想一贯是先通过地方实践探索不断深化，进而在条件成熟时全面铺开。2006年10月，《北京市“十一五”时期社会公共服务发展规划》公布实施，把以往的“社会事业发展规划”更名为社会公共服务发展规划，把公共财政等体制机制引入社会事业发展，使传统意义上的社会事业转变为社会公共服务。在北京等地的实践探索基础上，国家有关部门开始思考“十二五”时期国家基本公共服务体系规划。

二是不断把均等化原则具体化。2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》继续强调推进基本公共服务均等化，要求逐步完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系，该规划建议提出：“要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系，形成良好的居民消费预期。”“十二五”规划建议在继续强调完善财政体制的同时，把扩大社会保障覆盖面这一具体问题提上议事议程，继续推进不同区域基本公共服务均等化，推进区域发展总体战略和主体功能区战略，并对实施基本公共服务均等化中各类主体的角色给予定位：“推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。”

这里强调的“非基本公共服务市场化改革”“多层次供给能力”“多样化需求”可以被视为在发展进程中不断完善对公共服务体系的探索，也是在考虑基本公共服务均等化的同时，对实现基本公共服务均等化目标的供给主体、需求主体的规划，这进一步深化了基本公共服务均等化的内涵。以上内容在2022年1月10日颁布实施的《“十四五”公共服务规划》中得到进一步明确：到2025年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平。

三是不断丰富基本公共服务的内涵。2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中强调就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系更加健全，进一步丰富了基本公共服务的内涵，同时强调基本公共服务均等化水平稳步提高，并通过实施基本公共服务均等化战略，实现区域协调发展和要素有序自由流动，特别强调了城乡协调发展和城乡资源双向流动：“健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。”实现这些目标，必须通过完善居住证制度，实现基本公共服务常住人口全覆盖。与“十一五”“十二五”规划相比较，“十三五”规划中，党关于基本公共服务体系建设和基本公共服务均等化的战略思想更加具体，内容更加丰富。

第三，把完善公共服务体系与全面建成小康社会和实现共同富裕目标有机结合起来。

一是聚焦全面建成小康社会。“十三五”规划实施以来，党紧紧围绕全面建成小康社会这一根本目标，把实现基本公共服务均等化作为重要手段，确保全体人民享受教育、医疗、社会保障等民生福祉，通过基本公共服务均等化托底欠发达地区民生福祉，实现脱贫攻坚的决定性胜利，确保全面建成小康社会目标顺利实现。在编制“十三五”规划过程中，把基本公共服务体系建设重点转移到推进基本公共服务均等化上来，与全面建成小康社会目标紧密衔接，服务于第一个百年目标的顺利实现。这是在编制“十三五”规划过程中有关部门、专家特别关注、重点讨论、深入研究的重大问题之一。