2024年《政府工作报告》指出，我国常住人口城镇化率已经达到了66.2%，提前完成了“十四五”规划中常住人口城镇化率65%的目标。但需要注意的是，2015年我国常住人口城镇化率为56.1%，比同期户籍人口城镇化率高了16.2个百分点；到了2023年，常住人口城镇化率为66.2%，比同期户籍人口城镇化率高了17.9个百分点。由此来看，两者的差距并没有随着城镇化率的提升而缩小。具体而言，我国目前城镇化过程中所面临的问题，已经从城镇化率不足转向了城市户籍人口增长较慢，即农业转移人口如何市民化的问题。深入推进以人为本的新型城镇化，既有利于拉动消费和投资、持续释放内需潜力、推动构建新发展格局，也有利于改善民生、促进社会公平正义，是推进中国式现代化的必由之路。同时，在推进过程中，需要牢牢把握以人为本的重要原则，把农业转移人口市民化摆在突出位置，进一步深化户籍制度改革，加强教育、医疗、养老、住房等领域投入，推动未落户常住人口均等享有基本公共服务。因此，解决好约2.5亿农业转移人口的市民化问题，对于统筹新型城镇化和乡村全面振兴，乃至对中国式现代化都具有重要意义。

深化农村产权制度改革，增加农业转移人口市民化的意愿。我国的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法权益，在改革开放40多年来为我国社会经济的稳定与发展发挥了重要作用。但是，在我国工业化及现代化迅猛发展的历史背景之下，农村“三权”与农村户籍的绑定反而成为部分农业转移人口市民化的障碍因素。究其原因，部分在城市居住但尚未落户的农业转移人口，对于农村户籍所附带的价值有着较高的期盼，担心落户城市而失去农村权益，这也就导致了“城市有房、农村有地”的现象。因此，提升农业转移人口市民化动力的核心要素之一，就是避免在“城市户籍”与“农村权益”中做选择。一方面，对于在城市落户的农民，保留其农村“三权”，对依法征收、征用、占用已经在城市落户农民的土地给予合理补偿，从而将农村“三权”与农村户籍进行解绑。另一方面，在遵循现有法律法规的基础上，坚持农村集体所有制的前提下，创新农村“三权”的市场化流转机制，提高农村土地资源的利用率。

加强就业服务与培训，提升农业转移人口市民化的能力。农业转移人口在城市很难进入较高就业层级，究其原因有二：一是文化程度较低，没有接受过专业技能培训，导致其无法满足城市产业结构的需求，就业层级及收入均处于较低水平。二是职业规划能力不足，农业转移人口在面对新的城市环境、新的职业能力需求等情况下，很难明确自身的职业规划并付诸实践。即便其有意愿进行职业技能培训，相关的培训成本及培训期间的生活成本也给这一群体造成了较大的压力。因此，加速农业转移人口市民化进程的核心要素便是就业。首先，应当以农业转移人口为对象，整合社会各类培训资源，搭建培训平台，增加培训补贴，并结合各地优势产业及就业缺口，为农业转移人口提供职业技能培训。其次，以农业转移人口本身为主，积极拓展传统就业方向。需要指出的是，并不是所有农业转移人口都能在短期内完成职业技能培训或就业能力升级，对于尚未完成培训或不能完成培训的相关人员，也要鼓励发展一定数量的劳动密集型企业以解决上述人口就业。最后，鼓励自主创业，提供政策支持。中央及地方政府应当给予农业转移人口与城镇居民相同的创业财政政策支持，特别是在涉农领域的创业，农业转移人口具有天然优势，能够有效链接供给与需求两端，不仅能够有效解决就业问题，也为乡村振兴寻求了一项解决方案。

积极探索新型户籍制度，降低农业转移人口市民化的门槛。我国自上世纪50年代末期以来长期施行“农业户口”和“非农业户口”的“二元户籍制度”。党的十八大之后，城乡一体化发展进入新的阶段，而原有的“二元户籍制度”已经不能紧跟时代的步伐。从2014年开始，以《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《居住证暂行条例》等文件为标志，户籍制度的改革迈入了新征程。但是，目前户籍制度的实践无论在形式上还是实质上，都阻碍了农业转移人口市民化。为此，要实现农业转移人口市民化、有效填补户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的缺口，就必须要对户籍制度作进一步改革完善。一方面，明确户籍制度的功能。“二元户籍制度”的诞生有其历史原因，在当时起到了避免人口过度集中、稳定城市发展的作用。但是，目前我国正处于城镇化建设的关键阶段，户籍制度应当成为城市化发展的助力，而不是阻力。户籍制度应当回归人口登记及信息摸底，进而方便政府进行资源调配的功能定位。另一方面，深化改革居住证制度。不仅要完善居住证持有人可享受服务及便利的范围，也要健全居住证与城镇落户衔接制度，为农业转移人口市民化提供一种渐进式的方案。

持续完善基本公共服务供给，打消农业转移人口市民化的顾虑。近年来，我国城镇公共服务设施建设取得了长足进步，但是依然无法给农村转移人口提供均等的公共服务。也就是说，只有满足农业转移人口市民化过程中对公共服务的需求，努力实现农业转移人口与所在城市居民之间以及不同地区之间的基本公共服务水平均等化，才能够在本质上加速市民化的进程。但需要注意的是，均等化不是平均化，不是形式上的平均分配。均等化不是消除城乡或不同区域之间的绝对差异，而是把资源差距控制在合理的范围之内，使不同社会群体、不同地域能够均衡受益，使得全体人民均能较为公平地享受社会经济发展带来的成果。首先，补齐短板，提高下限。全面落实《“十四五”公共服务规划》，紧扣农业转移人口市民化的现实所需，围绕教育、医疗、社保、养老、住房、文化体育以及社会服务等方面补齐短板。其次，满足个性，拉升上限。一方面，农业转移人口在市民化过程中既有着共性需求也存在个性差异。另一方面，不同地域之间的公共服务也存在不同。所以，提升公共服务的水平应当坚持目标导向、问题导向和需求导向，增强公共服务的精准性、实用性。另外，还应当有相应的人财物保障机制、统筹协调机制以及监督评价机制来确保基本公共服务制度能够有效运转。

作者：韩瀚；来源：《学习时报》