一、背景链接

5月18日，市政府印发了《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》。本次规划范围为北京市行政区域，以首都功能核心区、中心城区、北京城市副中心、平原新城及地区、生态涵养区新城为主，规划期限为2021年至2025年，远景展望到2035年。

6月7日，北京市住建委发布《北京市城市更新条例（征求意见稿）》公开征求意见，将“城市更新”提高到了“立法层面”，成为上海、广州、深圳之后，第四个针对城市更新专门立法的一线城市。

7月13日，首届北京城市更新论坛暨城市更新联盟成立仪式在首钢园区举行。论坛以“共拓更新、共圆复兴”为主题，推动凝聚北京城市更新共识、搭建多方对话平台，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新长效机制。论坛表彰了16个北京城市更新“最佳实践”项目和18个北京城市更新“优秀案例”，6个城市更新重点项目进行现场签约。

二、深度解读

★全国城市更新行动背景

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划地改建活动。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“实施城市更新行动”，“城市更新”首次作为一项重大整体决策部署被纳入国家中长期发展规划，成为国家层面要求实施的具体行动。这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。

为积极稳妥实施城市更新行动，引领各城市转型发展、高质量发展，2021年11月5日，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，决定在北京等 21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作。按照计划，第一批试点自2021年11月开始，为期2年。重点开展工作主要包括三个方面：探索城市更新统筹谋划机制；探索城市更新可持续模式；探索建立城市更新配套制度政策。

★城市更新的重要意义

城市建设既是贯彻落实新发展理念的重要载体，也是构建新发展格局的重要支点。实施城市更新行动，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设方式，对于全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，具有重要而深远的意义。

实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。改革开放以来，我国城镇化进程波澜壮阔，创造了世界城市发展史上的伟大奇迹。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。我们不仅要解决城镇化过程中的问题，还要更加注重解决城市发展本身的问题，走出一条内涵集约式高质量发展的新路。

实施城市更新行动，是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径。城市是扩内需补短板、增投资促消费、建设强大国内市场的重要战场。城市建设是现代化建设的重要引擎，是构建新发展格局的重要支点。我国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，消费品零售总额占全国比重超过85%。实施城市更新行动，谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，有利于充分释放我国发展的巨大潜力，形成新的经济增长点，培育发展新动能，畅通国内大循环。

实施城市更新行动，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径。城市建设是贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要载体。随着我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动，推动城市开发建设从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变。

实施城市更新行动，是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。在经济高速发展和城镇化快速推进过程中，一些城市发展注重追求速度和规模，城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，人居环境质量不高，一些大城市“城市病”问题突出。通过实施城市更新行动，及时回应群众关切，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提升城市品质，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

★实施城市更新行动的目标任务

实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

完善城市空间结构。健全城镇体系，构建以中心城市、都市圈、城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，落实重大区域发展战略，促进国土空间均衡开发。建立健全区域与城市群发展协调机制，充分发挥各城市比较优势，促进城市分工协作。推进区域重大基础设施和公共服务设施共建共享，建立功能完善、衔接紧密的城市群综合立体交通等现代设施网络体系，提高城市群综合承载能力。

实施城市生态修复和功能完善工程。坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，以建设美好人居环境为目标，合理确定城市规模、人口密度，优化城市布局。建立连续完整的生态基础设施标准和政策体系，完善城市生态系统，加强绿色生态网络建设。补足城市基础设施短板，加强各类生活服务设施建设，增加公共活动空间，推动发展城市新业态，完善和提升城市功能。

强化历史文化保护，塑造城市风貌。建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文化名胜名城名镇名村保护力度，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进历史文化遗产活化利用，不拆除历史建筑、不拆真遗存、不建假古董。全面开展城市设计工作，加强建筑设计管理，优化城市空间和建筑布局，加强新建高层建筑管控，治理“贪大、媚洋、求怪”的建筑乱象，塑造城市时代特色风貌。

加强居住社区建设。居住社区是城市居民生活和城市治理的基本单元，要以安全健康、设施完善、管理有序为目标，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。开展完整居住社区设施补短板行动。推动物业服务企业大力发展线上线下社区服务业。建立党委领导、政府组织、业主参与、企业服务的居住社区治理机制，推动城市管理进社区，提高物业管理覆盖率。开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，发动群众共建共治共享美好家园。

推进新型城市基础设施建设。加快推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造。加快推进城市信息模型（CIM）平台建设，打造智慧城市的基础操作平台。实施智能化市政基础设施建设和改造，协同发展智慧城市与智能网联汽车。推进智慧社区建设。推动智能建造与建筑工业化协同发展，建设建筑产业互联网，推广钢结构装配式等新型建造方式，加快发展“中国建造”。

加强城镇老旧小区改造。城镇老旧小区改造是重大的民生工程和发展工程。要进一步摸清底数，合理确定改造内容，科学编制改造规划和年度改造计划，有序组织实施，力争到“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。不断健全统筹协调、居民参与、项目推进、长效管理等机制，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，确保改造工作顺利进行。

增强城市防洪排涝能力。坚持系统思维、整体推进、综合治理，争取“十四五”期末城市内涝治理取得明显成效。统筹区域流域生态环境治理和城市建设，将山水林田湖草生态保护修复和城市开发建设有机结合，提升自然蓄水排水能力。统筹城市水资源利用和防灾减灾，系统化全域推进海绵城市建设。统筹城市防洪和排涝工作，加快建设和完善城市防洪排涝设施体系。

推进以县城为重要载体的城镇化建设。县城是县域经济社会发展的中心和城乡统筹发展的关键节点。实施强县工程，加强县城基础设施和公共服务设施建设，改善县城人居环境，更好吸纳农业转移人口。建立健全以县为单元统筹城乡的发展体系、服务体系、治理体系，促进一、二、三产业融合发展，统筹布局县城、中心镇、行政村基础设施和公共服务设施，建立政府、社会、村民共建共治共享机制。

★北京城市更新前期问题

（一）更新工作缺乏统筹。规划引领有待加强全市城市更新缺乏顶层设计与统筹，总体目标、更新要求、更新方式、实施路径尚不明确，政府部门、企业、社会、居民等各方对城市更新的认识不一致。街区整体更新的模式机制有待破题，既有城市更新项目多为零星“盆景”，类型多样、情况复杂，所在街区实施统筹不强，功能完善提升有限，难以形成连片“风景”。

（二）实施层面痛点突出。政策支撑有待完善城市更新的政策体系尚不完整，缺乏纲领性、主干性的更新政策法规，配套支持政策不足。已有政策对产权、规模、用途、配套等关键问题支持不力，缺乏有效政策供给，政策之间相互支撑衔接不充分，难以形成合力，体现在建筑功能转变、用地功能兼容、地上地下空间统筹利用、地价和土地利用方式等方面。支持城市更新的建筑规模微增量精准投放等激励政策有待创新。支撑资产更新的权属分割、主体变更、权益认定等政策缺失。适用于城市更新的标准与技术规范尚不完善，更新项目的审批流程与实施路径尚不明晰。工业用地功能兼容的支持政策仍有待完善。例如，北京亦创智能机器人创新园通过传统制造业向科技服务业转型实现了规划 M1 用地兼容科研创新、会议会展功能，但成功经验依托特殊政策，推广复制的局限性大。

（三）社会资本积极性弱。激励机制有待探索城市更新项目以财政资金为主的投资特征突出，社会资本参与积极性不强，金融财税的配套政策较为缺失。老旧小区综合整治、危旧楼房改建的社会资本参与渠道不畅通，居民出资意识不强。老旧楼宇、老旧厂房和低效产业园区的产权主体自主更新能力弱、意愿低，激励社会资本参与和利益分配机制缺乏政策保障。赛特购物中心等老旧楼宇改造前期硬件一次性投入压力大，经营半年后方能贷款，短期还款能力较弱，缺少金融政策支持，导致社会资本参与更新改造的积极性较低。

（四）共治格局尚未形成。协同机制有待构建城市更新权益主体众多，矛盾交错复杂，多元主体参与城市更新的协同机制不完善。更新实施流程不畅，跨部门、跨主体协调难度大、周期长，基层工作统筹困难。平房院落更新、老旧小区综合整治、城镇棚户区改造等以政府推动为主，居民自主参与更新意愿弱。责任规划师、社会组织等第三方参与城市更新的制度需完善。

★北京城市更新规划相关内容

规划原则：规划遵循“规划引领，街区统筹；总量管控，建筑为主；功能完善，提质增效；民生改善，品质提升；政府引导，多元参与”的原则。

更新方式：空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，严控大拆大建，严守安全底线，严格生态保护，是小规模、渐进式、可持续的更新。规划聚焦基础设施类系统保障，强调承载力提升与系统支撑；聚焦危旧楼房和简易楼，强调解危排险与民生保障。通过街区统筹，以块统条，以条带块，一是实现公共服务、交通、市政、安全等设施更新改造，提升城市承载力，破解“大城市病”；二是实现平房院落、老旧小区、危旧楼房和简易楼等居住类更新改造，保障居住安全、改善环境品质；三是实现老旧楼宇与传统商圈、低效产业园区与老旧厂房“腾笼换鸟”等产业类更新改造，推动产业升级、激发经济活力。

规划范围：本次规划范围为北京市行政区域，以首都功能核心区、中心城区、北京城市副中心、平原新城及地区、生态涵养区新城为主。

规划期限：本次规划期限为 2021 年至 2025 年，远景展望到 2035 年。

“四”大更新空间体系：设施保障，实现公服、交通、市政、安全等设施更新改造，提升城市承载力，破解大城市病。生活空间，实现平房院落、老旧小区、危旧楼房和简易楼等居住类更新改造，保障居住安全、改善环境品质。生产空间，实现老旧楼宇与传统商圈、低效产业园区与老旧厂房“腾笼换鸟”等产业类更新改造，推动产业升级、激发经济活力。公共空间，实现公共空间精细化处理、建筑风貌改善提升、蓝绿空间活力激发等有机更新改造，推动城市环境品质提升，塑造城市风貌特色。

六大更新目标：保障首都功能、提升治理能力、激发经济活力、传承历史文化、改善民生福祉、加强生态保护。

分圈层引导：一核，强调保护更新，实现人居环境和谐共融。一主，突出减量提质，推动功能完善品质提升。一副，承接功能疏解，塑造城市建设特色标杆。两轴，优化首都功能，提升国际城市文化形象。多点，全面承接疏解，推动平原新城发展建设。一区，探索绿色发展，优化涵养地区生态环境。

工作模式：“清单式”“菜单式”，8个清单为，问题清单、资源清单、需求清单、愿景清单、项目清单、任务清单、政策清单、策略清单；分为4步走，体检评估找问题、多元协商问需求、整体策划配政策、制定计划推行动。

多元共治：一是坚持政府引导，空间环境整治、轨道站城融合、重大项目建设；二是强化市场主体，调动多元参与、畅通多渠道、激活市场主体活力；三是鼓励居民参与，鼓励共同缔造、党建引领+公众参与；四是凝聚社会支持，搭建专家平台、培育社会组织。

政策机制：动力机制，构建“1+N+X”的政策体系、强化多方政策供给、优化建设管理政策、创新金融财税政策；协调机制，加强市区统筹、部门协同联动、发挥基层作用；构建实施评价体系、重视社会效益评估、健全准入退出机制、建立数据监测平台。

★北京市第十三次党代会报告“城市更新”相关内容

全力做好政治中心服务保障。严格落实首都功能核心区控规，营造安全、高效、有序的政务环境。稳步推进核心区功能重组。进一步降低人口、建筑、商业、旅游“四个密度”，让核心区逐步“静”下来。加强核心区空间秩序管控与特色风貌塑造，展现平缓开阔、壮美有序、古今交融、庄重大气的城市形象。

扎实推进全国文化中心建设。坚持“老城不能再拆了”，深入推进中轴线申遗保护，创新开展文物腾退保护与活化利用。

以供给侧结构性改革创造新需求。深入推进城市更新，打造更多高品质活力空间。推动平房区院落申请式退租，完善“共生院”模式。持续开展老旧小区综合整治改造，加大危旧楼房改建力度，支持老旧厂房、老旧楼宇改造和业态升级。推广“劲松模式”“首开经验”，鼓励支持更多社会资本参与，改造出新机制。