西藏自治区人民政府办公厅关于进一步做好行政执法裁量权基准制定和管理工作的通知

各地(市)行署(人民政府),自治区各委、办、厅、局:

行政执法裁量权基准(以下简称裁量权基准)是行政执法机关结合执法实践,按照裁量涉及的不同事实和情节,对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的执法权限、裁量幅度等内容进行细化量化,以特定形式向社会公布并施行的规则和标准。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》(国办发〔2022〕27号,以下简称《意见》),就规范裁量权基准制定和管理作出明确规定,并明确提出2023年底前裁量权基准制度普遍建立的工作目标。为认真贯彻落实党中央、国务院和自治区党委、政府关于裁量权基准的工作部署,抓好《意见》的贯彻实施,经自治区人民政府同意,现就进一步做好我区裁量权基准制定和管理工作通知如下。

一、充分认识进一步做好我区裁量权基准制定和管理工作的重大意义

党的十八大以来,党中央、国务院高度重视裁量权基准制定和管理工作。党的十八届三中全会、十八届四中全会、十九届四中全会以及《法治中国建设规划(2020—2025年)》、《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》、新修订的《中华人民共和国行政处罚法》都对建立健全裁量权基准制度提出明确要求,特别是党的二十大报告再次明确提出“深化行政执法体制改革,全面推进严格规范公正文明执法,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度,完善行政执法程序,健全行政裁量基准。强化行政执法监督机制和能力建设,严格落实行政执法责任制和责任追究制度。完善基层综合执法体制机制。”自治区党委、政府对裁量权基准制定和管理历来也高度重视,区党委全面依法治藏委员会第一、二次全体会议都对进一步规范我区各级行政执法机关的执法行为做了具体部署, 自治区人民政府制定出台了《西藏自治区规范行政执法裁量权规定》(以下简称《规定》),区党委依法治藏办向全区各地各部门印发了《关于规范行政执法行为加快建立完善行政执法裁量基准制度的通知》(以下简称《通知》),对我区各级行政执法机关有效规范裁量权基准提出了明确要求和制度规范。 裁量权基准制度是推进严格规范公正文明执法的一项重要制度。按照《意见》要求,建立健全符合我区实际的裁量权基准制度, 对于规范全区各级行政执法机关裁量权行使,提升行政执法质量和效能,打造法治化营商环境,维护人民群众切身利益都具有重要意义。全区各地各部门要高度重视,把加快制定完善本地本部门本系统的裁量权基准,作为学习贯彻党的二十大精神,落实全面推进依法治国、依法治藏的重要举措,充分认识在2023年底前如期实现建立健全我区裁量权基准制度工作目标的重要性、紧迫性,扎实推动全区法治政府建设取得新进展。

二、明确细化进一步做好我区裁量权基准制定和管理工作的具体要求

近年来,全区各地各部门不断加强制度建设,按照《规定》要求开展细化量化裁量权基准工作,执法能力和水平有了一定程度的提高。但在行政执法实践中,裁量权基准制定和管理工作仍存在制定不规范、执行不严格、落实不到位等突出问题,导致行政执法 该严不严、该宽不宽、畸轻畸重、类案不同罚等现象时有发生。为切实推进裁量权基准制定和管理工作,结合我区行政执法工作实际,提出以下要求:

(一)加强学习培训。《意见》首次从国家层面对建立健全裁量权基准制度作出全面、系统的规定,对各级行政执法机关行使裁量权具有重要的规范作用。制定裁量权基准是一项专业性、技术性 比较强的工作,需要在制定前加强学习和培训。各地各部门要把学习《意见》与深入贯彻《规定《通知》以及本通知要求相结合,统筹推进。2022年12月底前,司法厅以及各地(市)司法行政部门要至少组织1次本地区专题学习培训(视情况可通过线上方式举 行),重点围绕《意见》进行解读,着重讲授裁量权基准制定和管理实务,突出培训的专业性和实效性,确保全区各级行政执法机关特别是具体负责制定、管理裁量权基准的部门和人员熟悉掌握相关内容。2023年6月底前,自治区级行政执法机关要按照职责权限在本系统、本单位至少组织1次专题学习培训,通过集体学习、专业讲解、案例分析、情景模拟等多种方式,提升本系统裁量权基准制定和管理水平,提高本系统的行政执法人员规范适用裁量权基 准的能力。

(二)明确制定职责。自治区级行政执法机关要对照《意见》《规定》《通知》和本通知要求,认真梳理本部门本系统适用的现行有效的法律、法规、规章及其涉及的裁量权事项,明确需要制定的裁量权基准的事项范围,并结合上级行政执法机关制定的裁量权基准和本部门本系统实际,认真评估论证,分类分项细化、量化裁 量权,在2023年6月底前完成本部门本系统适用的裁量权基准制定工作,并向社会公布。 各地(市)行政执法机关要在2023年8月底前,按要求完成地 (市)级地方性法规和政府规章设定的本系统执法事项的裁量权基准制定工作。各地(市)、县级行政执法机关对上级行政执法机关已经制定的裁量权基准可以直接适用,也可以结合实际在法定职权范围内进行合理细化量化,但不能超出上级行政执法机关划定的阶次或者幅度。下级行政执法机关制定的裁量权基准与上级行 政执法机关制定的裁量基准相冲突的,应适用上级行政执法机关制定的裁量权基准。 在本通知发布前,全区各级行政执法机关已经制定的裁量权 基准,要对照《意见》和本通知要求进行认真清理,需要进行修订的,应当在2023年9月底前完成全部修订工作。 建立裁量权基准动态调整机制,裁量权基准所依据的法律、法 规、规章立改废的,或者客观情况发生重大变化的,制定该裁量权基准的行政执法机关要及时进行调整,确保法律、法规、规章的有效实施。

(三)准确把握要求。

1.总体要求。要依照《意见》《规定》《通知》及本通知要求,准确把握不同执法类型的裁量权基准的不同要求,统筹做好行政处罚裁量权基准以及行政许可、行政强制、行政检查等执法事项的裁量权基准制定工作。制定裁量权基准要于法有据,在法律、法规、 规章规定的裁量权范围内进行合理细化量化。要按照包容审慎监管的要求,结合西藏和执法工作实际,研究制定适用本领域的包容免罚清单。要牢固树立执法为民理念,简化流程、明确条件、优化 服务,要便于执法人员执行、易于行政相对人和社会公众理解。要综合考虑行政执法行为的事实、性质、情节、法律要求和我区经济社会发展状况等因素,确保我区裁量权基准具有合法性、合理性、 科学性和可操作性。 行政执法机关应当将制定的裁量权基准及时印发给本系统的行政执法人员。在作出行政执法决定前,行政执法人员应当告知行政相对人有关行政执法行为的依据、内容、事实、理由,适用裁量权基准的,应当在行政执法决定书中对所依据的裁量权基准情况予以明确和记载。

2.制定行政处罚裁量权基准的具体要求。行政处罚裁量权基准可包括总体适用规则和具体裁量标准。具体裁量标准采用列表方式,内容应当包括违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具 体标准等。裁量阶次一般包括不予处罚、免于处罚、从轻处罚、减轻处罚、一般情形、从重处罚等六种情形,尽量压缩裁量空间。 要将包容审慎监管要求体现在行政处罚裁量权基准制定工作中,不能仅将某一领域单行法中的规定作为制定裁量权基准的唯 一依据,不得对轻微违法行为简单地以单行法中的罚责进行处理。 要认真贯彻落实新修订的《中华人民共和国行政处罚法》以及《国 务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》 (国发〔2021〕26号)要求,全面落实“初次违法且危害后果轻微并 及时改正的,可以不予行政处罚”的规定,在裁量权基准中明确不予处罚、免予处罚的情形,避免机械执法导致明显的处罚不合理, 引发社会舆情。

3.制定行政许可、行政强制、行政检查裁量权基准的具体要求。制定行政许可裁量权基准应当最大程度为市场主体和人民群众提供便利。法律、法规、规章对行政许可的条件、程序、办理时限、不予受理以及行政许可的变更、撤回、撤销、注销只有原则性规定,或者对行政许可的申请材料没有明确规定的,有关行政执法机 关可以对相关内容进行细化量化,但不得增加许可条件、环节,不得增加证明材料,不得设置或者变相设置歧视性、地域限制等不公 平条款,以防止行业垄断、地方保护、市场分割。

制定行政强制裁量权基准,要注重防止行政执法权滥用。法律、法规、规章对行政强制的条件、程序和办理时限只有原则性规定的,有关行政执法机关可以依照法定权限和程序对相关内容进行细化量化。

制定行政检查裁量权基准,要注重防止行政检查过多过滥、重复检查,检查过程不规范不透明,干扰破坏企业正常生产经营。法律、法规、规章对行政检查的职责和范围只有原则性规定的,有关行政执法机关可以依照法定权限和程序对相关内容进行细化量化。

(四)严格制定程序。以地方政府规章形式制定裁量权基准的,要按照《规章制定程序条例》《西藏自治区人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》规定,认真执行立项、起草、审 查、决定、公布等程序;以行政规范性文件形式制定裁量权基准的, 要按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)、《西藏自治区行政规范性文件制定和备案监督管理办法(修订)》(政府令第159号)等有关要求, 严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、公开发布、备案审查等程序。在裁量权基准制定过程中要深入调查研究、充分研究论证,特别是要了解基层需求,充分听取基层执法人员和行政相对人的意见,确保裁量权基准科学合理、管用好用、 符合实际。 裁量权基准公布后7日内,制定或修订裁量权基准的行政执法机关应当向同级司法行政部门报送备案,同时将裁量权基准抄送同级人民法院。

(五)强化监督保障。各地各部门要高度重视裁量权基准制定和管理工作,加强统筹协调,明确任务分工,加大宣传力度和经费保障,组成专班落实。要推进裁量权基准规范化、标准化、信息化建设,逐步将裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统,为行政执法人员提供精准指引。各级司法行政部门要将裁量权基准制定和管理工作情况纳入法治政府建设考评指标体系,列入法治政府建设督察内容。自治区级行政执法机关要加强对本系统裁量权基准制定和管理工作的指导,推进相关标准的统一,及时研究解决重点难点问题。各级司法行政部门要充分发挥作为政府行政执法协调监督机构的统筹协调、规范保障、督促指导作用,总结推广典型经验,研究解决共性问题,强化日常监督管理,通过行政执法情况检查、行政执法案卷评查、依法行政考核、行政执法评议考核、行政复议附带审查、行政执法投诉举报处理等方式,加强对裁量权基准制度执行情况的监督检查,督促做好贯彻落实工作。对于行政执法机关逾期未按规定制定、修订裁量权基准或者不严格适用裁量权基准的, 司法厅要及时汇总报请自治区人民政府进行通报。 各地各部门在落实《意见》和本通知工作中遇到的重要事项和问题,请及时报司法厅。

2022年11月18日

(此件公开发布)