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以市场监管现代化引领和驱动统一大市场建设

2022-11-15| 来源:北辰遴选

党的二十大报告提出,构建全国统一大市场,深化要素市场化改革,建设高标准市场体系。这要求我们加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,建设现代化经济体系,通过发挥统一大市场的规模效应和集聚效应,推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。市场监管现代化是中国式现代化的重要组成部分,也是统一大市场建设的核心内容与重要支撑。厘清统一大市场建设与市场监管现代化之间的关系,回应统一大市场建设进程中的市场监管问题,充分发挥市场监管推动统一大市场建设的作用,对加快构建新发展格局、实现高质量发展具有重大意义。

统一大市场建设与市场监管现代化相互形塑

近年来,在“大市场、大质量、大监管”理念的指引下,我国政府积极推进市场监管治理体系和治理能力现代化,并着力将制度优势转化为治理效能。中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》指出,通过完善市场基础制度、市场设施、市场交易内容、市场秩序等,改变当前国内市场割裂的情况,形成统一开放、竞争有序的市场体系,其中一个核心任务是从监管规则、监管执法、监管能力三个方面入手,推动市场监管的公平统一。

市场监管现代化是统一大市场建设的题中之义。统一大市场建设旨在打破空间限制和行政限制,形成市场交易大格局,促进商品要素资源在更大范围内畅通流动,这要求政府转变市场监管职能的履行方式,破除对市场不合法、不合理的禁锢。改革开放以来,市场的力量在全国范围内日渐壮大,计划经济体制松动,政府从商品到服务领域逐步减少行政管制,并着力构建基于市场经济的市场监管体系。市场监管的改革内嵌于统一大市场构建的过程中。

加强市场监管是统一大市场建设的落脚点和着力点。科学合理的市场监管有助于规范市场秩序,提升市场效率,减少市场失灵造成的福利损失。“放管服”改革以来,政府探索了一系列监管措施,通过体制机制创新,激发市场主体活力,应对市场新涌现出的监管挑战。

市场监管现代化对统一大市场的形成具有驱动力和牵引力。市场监管现代化不仅仅是统一大市场建设的子命题,也是统一大市场形成的重要动力。市场监管贯穿市场主体参与市场经济的全生命周期,是建设高标准市场体系的重要支柱。公平统一的监管并不意味着对市场主体采取无差别的管理,统一大市场也不意味着整齐划一的行动。相反,通过市场监管实现市场交易的机会平等、过程公平、结果合理,才能更有效地促进良性竞争,助力统一大市场的形成。

统一大市场建设进程中的市场监管掣肘

近年来,《优化营商环境条例》《建设高标准市场体系行动方案》《“十四五”市场监管现代化规划》等政策法规相继出台,提出了市场监管改革的综合性框架,弥补了监管空白,夯实了监管基础。然而,市场监管依然存在越位、缺位和错位的现象,对统一大市场的建设造成掣肘,不利于形成有效市场和有为政府的合力。

市场监管领域依然存在管制性的制度障碍,这既包括已有不合理规则,也包括人为设置的障碍。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,要“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。一方面,近年来通过政府简政放权,大量的行政审批已经取消、下放、改为备案等,极大地降低了市场主体的进入门槛,但当前依然存在不少政府越位的情形,如许多本是市场主体自主经营范围内的事项,却由政府以考核形式代为决策或强制执行。另一方面,在现有地方政府竞争的逻辑下,为了争夺市场资源,一些地方政府依然存在突破既有规则,擅自设立前置性管制条件的情况,以行政管制为工具,对市场主体的准入和正常经营进行限制。此外,为应对疫情防控,一些地方采取的管制措施未能通盘考虑对市场生产、流通环节产生的负面影响,带来市场主体的种种发展困境。

市场经济迅猛发展凸显市场监管更新不及时。互联网、大数据、人工智能等信息技术的发展撬动了传统经济形态的裂变,数字经济方兴未艾,也同时带来市场经济与市场监管的三重矛盾。一是市场活动的跨区域性、跨领域性和市场监管的本地化、部门化之间的矛盾。在技术的加持下,市场主体的活动范围早已呈现跨区域、跨领域的特征,尤其是线上市场更具流动性、可变性和隐蔽性。然而,当前政府的市场监管职能依然内嵌于行政体制,按行政区划界定的监管权力边界在处理跨区域监管议题时容易造成隐性的地方保护,而按部门设置的监管职能在面对综合监管对象时依然难解“九龙治水”的困局。二是创新的野蛮生长与监管的无法可依之间的矛盾。市场监管是政府的法定职能,依法行政是其履行职责的前提。当前,市场监管体系针对新业态带来的挑战作出了不少回应,然而,监管制度的更新依然落后于市场经济活动的快速迭代。三是经济发展与国家安全之间存在张力。统筹发展和安全是当前国家治理的重大原则,数字技术在激活市场生命力的同时,带来数据安全、隐私保护、权益维护等监管新难点;反对垄断和不正当竞争,防止资本无序扩张是市场监管的新重点,要求政策进行有序引导。

市场监管理念和能力有待更新与提升,以适应统一大市场的发展。监管理念层面,一方面,当前一些行政职能部门认为监管只是市场监管局一家的职能。2018年国务院机构改革将原工商、食药、质监三个部门合并设立了国家市场监管总局,但市场监管职能实则分布于众多行政职能部门中,政府的市场监管职能转变是一项整体性工程。另一方面,一些干部认为只有执法才是监管,这在一定程度上限制了市场监管职能履行,也使得市场监管成为一项“破坏”地方营商环境而“不受待见”的职能。监管能力层面,受制于资源、财力和人力的约束,经济发达地区因为市场主体数量众多、经济活动繁杂面临着管不过来的窘境;经济欠发达地区则可能因为技术的制约面临着难以实施监管的困境。基于此,容易产生设置准入限制、以罚代管等应付之道。

充分发挥市场监管推动统一大市场建设的作用

建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场,业已成为构建高水平社会主义市场经济体制政策议程的重要内容。着力破解深层次体制机制障碍,因地制宜、因时制宜、因对象制宜地开展科学、有效、精准的市场监管,增强市场主体参与经济活动的动力和活力,将有效推动统一大市场的最终落地。

健全市场监管制度体系,提升市场监管效率,保证统一大市场的高效规范。清理和废除妨碍统一大市场建设的各项市场监管规定和做法。加快补齐针对新产业新业态新模式的市场监管法律法规、政策规章、标准规则等正式制度的空缺,避免市场监管无法可依、无章可循。处理好创新和监管的关系,分阶段考虑监管目标和监管重点,在新业态萌发期以包容审慎的态度加以应对,避免过度管制,在扩张期注意引导和规范,降低监管风险。完善反垄断和反不正当竞争规则。加强市场监管制度体系的连贯性、衔接性和一致性,理顺同一主体的监管要求,减少“政策打架”情况。加强审批、监管和执法之间的协调配合,确保行政改革的步调相近,避免放太快、管不住、罚不了等协作不畅问题。注重市场监管和其他制度规则运行的适配度和互嵌性,既要确保市场监管职能的规范履行,也要防止市场监管沦为兜底工具,避免为配合其他工作而出现应付式监管等情况。

创新市场监管体制机制,加强市场监管公正执法,维护统一大市场的公平竞争。厘清政府市场监管的职能边界和权责分配,结合市场主体特征采取差异化的监管策略,实现监管任务在纵向政府层级之间、横向职能部门之间、政府与其他主体之间、线上线下范围之间的合理分配与有效协同。以数字化推动市场监管的流程再造、职能优化,倒逼市场监管系统重塑,推进市场监管整体智治。构建以信用监管为基础、重点监管为补充的新型市场监管机制,结合市场主体信用风险实施分类监管,引导监管资源有效配置。健全公平竞争审查机制,加强落实维护统一大市场建设的公平竞争制度。倡导包容性治理,综合应用教育劝导、行政约谈、责令整改、立案查处等工具,优化完善行政执法程序,规范行政执法行为,既避免市场监管“一刀切”,又减少政府市场监管行为的任意性和武断性。强化市场监管政策反馈机制,拓展社会共治网络,构筑市场监管政策闭环,提升市场监管的科学性、公平性和有效性。

消除市场监管制度性障碍,增强市场监管效能,推进统一大市场的充分开放。统筹发展和安全,坚持市场开放和制度型开放,注重多重监管目标的调适与平衡,在开放环境中动态维护市场稳定和经济安全。倡导监管和服务有机融合,寓监管于服务,以服务促监管,打破地方保护和市场分割,消除对市场主体准入、退出及正常经营的不合理限制和干预,增强市场监管政策的稳定性和可预期性。转变传统市场监管思路,探索智慧监管,实现从静态结果监管到动态过程监测转变,从以罚代管到信用约束转变,提升市场监管对风险和问题的实时预警、精准研判和动态处置能力。推进市场监管制度型开放,加强国内市场监管领域的规则、标准等与国际的接轨和合作,同时在数字治理领域争当国际标准及规则制定的先行者和引领者。

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