一、背景链接

2024年9月25日，经国务院同意，民政部、财政部联合部署在新中国成立75周年之际，向特困人员、孤儿等困难群众发放一次性生活补助。民政部、财政部要求各地民政、财政部门要高度重视本次一次性生活补助发放工作，加强协同配合，认真组织实施；严格审核发放范围，规范发放程序，做到资金专款专用，确保2024年10月1日前将一次性生活补助发放到困难群众手中，及时传递党和政府对困难群众的关心关爱。

二、深度解读

★社会救助的意义

社会救助事关困难群众基本生活和衣食冷暖，关系民生、连着民心，是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，也是我们党全心全意为人民服务根本宗旨的集中体现。党中央、国务院对社会救助工作高度重视，总书记强调，要坚持以人民为中心的发展思想，扎实做好保障和改善民生工作，实实在在帮助群众解决实际困难，兜住民生底线。充分体现了以总书记为核心的党中央对困难群众的高度重视和亲切关怀，彰显了我们党为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心和使命。

在消除贫困、改善民生、实现共同富裕的过程中，总有一部分群众因身体、能力或其他原因陷入贫困，依靠自身努力无法摆脱困境。他们是防止返贫致贫的重点人群。党和政府必须对他们格外关注、格外关爱、格外关心，牵挂他们的疾苦，听取他们的诉求，帮助他们排忧解难。人民有所呼，改革有所应。各级党委和政府必须站在困难群众的立场，在更高起点、更高层次、更高目标上加快推进社会救助制度改革创新，打造多层次救助体系，把社会救助这项事业切实办好，从多个方面为困难群众提供兜底保障，着力解决群众的操心事、烦心事、揪心事。要完善最低生活保障制度，对老弱病残等缺乏劳动能力的贫困人口，综合运用基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助等措施，编织一张基本民生兜底保障安全网，使他们生活得到保障、心里充满温暖。

★2023年社会救助工作的成绩

有力有效保障各类特殊困难群众基本生活。社会救助体系建设实现新突破，报请国务院常务会审议通过并以国办名义转发《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》，健全对象分层、内容分类、动态监测、综合救助的机制。截至2023年11月底，全国动态监测低收入人口6600多万人，保障低保对象4044.9万人；截至2023年10月底，保障特困人员470.6万人，实施临时救助543.8万人次。全年救助流浪乞讨人员等各类临时遇困群众70.6万人次。儿童福利和权益保护工作进一步加强，强化了事实无人抚养儿童等困境儿童的精准保障、教育保障和心理健康关爱服务。截至2023年3季度，全国共有14.6万名孤儿和38.8万名事实无人抚养儿童纳入保障范围。残疾人福利政策有效落实，基本建立残疾人两项补贴动态调整机制。截至2023年12月底，已分别惠及困难残疾人1182万人、重度残疾人1573.3万人。部署开展“精康融合行动”，全国民政直属精神卫生福利机构达138家，床位7.1万张。发布中国康复辅助器具目录（2023年版），建设49个康复辅助器具产业园区。

★解读《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》

1.出台的背景及意义

《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》（以下简称《意见》），部署进一步加强低收入人口动态监测，健全完善分层分类社会救助体系。《意见》的出台标志着我国分层分类社会救助制度体系建设进一步成熟，是我国分层分类社会救助制度建设中的又一标志性发展。《意见》的发布为改革完善分层分类社会救助制度提供了一个较为完整的制度框架，将引导各级政府结合本地实际，细化具体规范，切实兜牢基本民生底线。

改革开放以来，我国逐渐建立和完善了最低生活保障、特困供养、住房救助、医疗救助、教育救助、就业救助、自然灾害救助、临时救助制度。2014年国务院发布《社会救助暂行办法》，形成了统一的社会救助制度体系。在过去几十年中，社会救助制度在保障困难家庭基本生活、兜底脱贫攻坚和全面建成小康社会中发挥了重要作用。但是，社会救助制度覆盖面小和救助内容不够精准等方面的问题逐渐显现，需要进一步加强和优化社会救助制度体系。中共中央办公厅、国务院办公厅在2020年印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出进一步改革我国社会救助制度和健全分层分类、城乡统筹社会救助制度的指导性意见。《意见》就是在系统总结近年来各地各部门在健全分层分类社会救助制度实践探索的基础上提出的全国性政策框架。

2.主要内容

一是高度强调了要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。全面贯彻党的二十大精神，落实党中央、国务院关于改革完善社会救助制度的相关要求和部署，实现救助资源统筹衔接、救助信息聚合共享、救助效率有效提升，让改革发展成果更多更公平惠及困难群众，切实兜住兜准兜好基本民生底线的总体要求。

二是提出了合理确定低收入人口范围的指导意见。将社会救助对象从低保对象扩大到低收入人口后，首先要明确界定“低收入人口”的范围。《意见》从类别和标准两个方面界定了“低收入人口”。明确规定低收入人口包括最低生活保障对象、特困人员、防止返贫监测对象、最低生活保障边缘家庭成员、刚性支出困难家庭成员，以及其他困难人员。同时规定了低保、特困和低保边缘家庭的收入和财产标准，以及刚性支出家庭的认定标准，从而使对象界定更加清晰、更加规范。

三是从四个方面提出加强低收入人口动态监测的具体要求。首先，完善低收入人口动态监测信息平台，既依托已有的信息平台，又打通各个部门平台的信息渠道，实现多部门之间的信息共享，从而形成严密的信息网络，以避免救助遗漏或重复救助。其次，完善低收入人口数据库，切实做好信息采集、核查、保存、共享与使用等重要环节的工作。再次，提出加强动态监测的要求，针对个人和家庭经济状况不断变化的情况，采取线上线下相结合、各个部门信息相结合、申请发现和主动发现相结合的动态监测措施。最后，针对各种复杂情况，提出分类处置预警信息的要求，确保困难群众的实际困难得到有效解决和社会救助制度有效有序运行。

四是分门别类对做好分层分类社会救助工作提出具体要求。在“扎实做好基本生活救助”部分，重点强调对低保边缘家庭中的重度残疾人、重病患者等特殊困难人员，可单独纳入最低生活保障范围；对参照“单人户”纳入低保的成年无业重度残疾人等其他特殊困难人员，给予相应的基本生活救助。在“完善专项社会救助”部分，推出一系列新政策，主要是将专项救助对象范围扩大到全体低收入人口，并且根据实际情况对不同对象享受待遇的水平作出细分，体现了“分层分类”的原则。在“加强急难社会救助”部分，强调取消户籍地、居住地申请限制，并且规定先行救助原则，从而进一步增强“救急难”功能，便于其及时有效化解困难群众急难愁盼问题。在“积极发展服务类社会救助”部分，重点强调对低收入人口中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的访视、照料服务，以及积极开展社会工作服务。在“做好其他救助帮扶”部分，鼓励各地采取取暖补贴、殡葬费用减免等救助帮扶，鼓励有条件的地方将原来仅限于低保对象和特困人员的困难残疾人生活补贴、残疾儿童康复救助、困难重度残疾人家庭无障碍改造等帮扶措施延伸至低保边缘家庭成员等，从而进一步扩大社会救助内容和对象人群。在“鼓励开展慈善帮扶”部分，再次强调促进社会力量参与社会救助，面向低收入人口开展慈善帮扶活动，并重点强调建立政府救助与慈善帮扶衔接机制。这对于优化社会救助资源供给，提高社会救助资源使用效益具有重要意义。

五是从三个方面提出了强化组织实施的具体要求。一方面强调加强组织领导，强化党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作机制，要求各级党委、政府细化行动体系，包括细化困难人员的认定办法、程序和救助帮扶标准、措施等，以及推进分层分类社会救助制度运行和发展的具体措施。另一方面强调落实部门责任。我国社会救助是多部门分头负责的制度和行动体系，各个部门有效的分工合作是维持社会救助制度正常运行并取得理想社会效益的重要基础。再一方面强调强化监督检查，明确既要加强社会救助资金使用监管，又要建立容错纠错机制，激励基层干部担当作为，从而使社会救助管理更加贴近实际、更加规范、更加有效。

3.《意见》的五个关键环节

一是数据共享与共用。要逐步完善低收入人口动态监测信息平台，完善数据录入、数据共享、监测预警、数字监督、转办推送等基本功能。其中，最关键的环节是政府各部门之间的数据共享。《意见》提出，民政部门要通过低收入人口动态监测信息平台为教育、人力资源社会保障、住房城乡建设等单位开展救助帮扶提供信息查询、需求推送等服务支持。各部门在数据共享、共用的过程中及时将救助帮扶信息反馈给民政部门，形成“一户（人）一条救助链”，有利于避免救助遗漏或重复救助。

二是科学设置预警指标。要深化拓展监测平台的应用功能，科学设置预警指标，为快速预警、精准救助、综合帮扶提供支撑。社会救助监测信息平台的功能既包括监测，也包括预警。监测是手段，预警是目的。低收入人口动态监测主要目标是及时发现困难风险，并提前预警介入。动态监测平台要实现预警功能的关键在于科学设置预警指标。目前各地监测平台实现预警的典型做法是跟踪医疗支出。社会救助预警指标设计应纳入更多非收入性指标（例如死亡、残疾、服刑、失业、离婚、交通事故等），并综合计算其贫困风险之后再推送给基层排查。

三是低收入人口数据采集。监测平台的另一个数据来源是采集低收入人口的相关数据。《意见》提出，要通过申请人自主申报、入户走访、数据比对等方式，采集辖区内低收入人口相关数据信息。从目前的情况来看，要重点做好两个方面的工作。一是要加大宣传，让更多的低收入人口了解政策，鼓励他们积极申报相关救助。二是优化申请流程，通过设置服务窗口，开发手机端救助服务小程序等方式，方便困难群众自主申报。

四是动态监测与主动发现。要充分发挥“大数据比对＋铁脚板摸排”作用，线上线下相结合，及时、主动发现需要救助的困难群众。通过大数据比对发现救助对象是监测平台的核心功能之一，但传统“铁脚板摸排”仍然是发现救助对象的重要方式。《意见》提出，要依托基层力量，组织动员社会救助协理员、社会工作者等经常性走访困难群众，发现救助对象。实际上，线下主动发现的方式还有很多。

五是分类处置预警信息与分层分类救助。要根据困难类型和救助需求，将信息分类推送至相关社会救助管理部门处理。对于符合救助条件的对象要按程序纳入低保、特困供养或专项救助。对急难型救助对象，要先行给予临时救助。对不符合条件的对象，要书面告知理由。对民政救助帮扶政策范围之外的困难问题，也可通过转介方式交由相关部门或公益慈善组织帮助解决。

★党的二十大报告相关论述

一是完善分配制度。分配制度是促进共同富裕的基础性制度。坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。努力提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。坚持多劳多得，鼓励勤劳致富，促进机会公平，增加低收入者收入，扩大中等收入群体。完善按要素分配政策制度，探索多种渠道增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入。加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度。完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业。

二是实施就业优先战略。就业是最基本的民生。强化就业优先政策，健全就业促进机制，促进高质量充分就业。健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶。统筹城乡就业政策体系，破除妨碍劳动力、人才流动的体制和政策弊端，消除影响平等就业的不合理限制和就业歧视，使人人都有通过勤奋劳动实现自身发展的机会。健全终身职业技能培训制度，推动解决结构性就业矛盾。完善促进创业带动就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态。健全劳动法律法规，完善劳动关系协商协调机制，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。

三是健全社会保障体系。社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。实施渐进式延迟法定退休年龄。扩大社会保险覆盖面，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。促进多层次医疗保障有序衔接，完善大病保险和医疗救助制度，落实异地就医结算，建立长期护理保险制度，积极发展商业医疗保险。加快完善全国统一的社会保险公共服务平台。健全社保基金保值增值和安全监管体系。健全分层分类的社会救助体系。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系，促进残疾人事业全面发展。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。

四是推进健康中国建设。人民健康是民族昌盛和国家强盛的重要标志。把保障人民健康放在优先发展的战略位置，完善人民健康促进政策。优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理。促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，坚持预防为主，加强重大慢性病健康管理，提高基层防病治病和健康管理能力。深化以公益性为导向的公立医院改革，规范民营医院发展。发展壮大医疗卫生队伍，把工作重点放在农村和社区。重视心理健康和精神卫生。促进中医药传承创新发展。创新医防协同、医防融合机制，健全公共卫生体系，提高重大疫情早发现能力，加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设，有效遏制重大传染性疾病传播。深入开展健康中国行动和爱国卫生运动，倡导文明健康生活方式。

★2024年政府工作报告相关要求

毫不放松巩固拓展脱贫攻坚成果。加强防止返贫监测和帮扶工作，确保不发生规模性返贫。支持脱贫地区发展特色优势产业，推进防止返贫就业攻坚行动，强化易地搬迁后续帮扶。深化东西部协作和定点帮扶。加大对国家乡村振兴重点帮扶县支持力度，建立健全农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制，让脱贫成果更加稳固、成效更可持续。

多措并举稳就业促增收。就业是最基本的民生。要突出就业优先导向，加强财税、金融等政策对稳就业的支持，加大促就业专项政策力度。落实和完善稳岗返还、专项贷款、就业和社保补贴等政策，加强对就业容量大的行业企业支持。预计今年高校毕业生超过1170万人，要强化促进青年就业政策举措，优化就业创业指导服务。扎实做好退役军人就业安置工作，积极促进农民工就业，加强对残疾人等就业困难人员帮扶。分类完善灵活就业服务保障措施，扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点。坚决纠正性别、年龄、学历等就业歧视，保障农民工工资支付，完善劳动关系协商协调机制，维护劳动者合法权益。适应先进制造、现代服务、养老照护等领域人才需求，加强职业技能培训。多渠道增加城乡居民收入，扩大中等收入群体规模，努力促进低收入群体增收。

提高医疗卫生服务能力。继续做好重点传染病防控。居民医保人均财政补助标准提高30元。促进医保、医疗、医药协同发展和治理。推动基本医疗保险省级统筹，完善国家药品集中采购制度，强化医保基金使用常态化监管，落实和完善异地就医结算。深化公立医院改革，以患者为中心改善医疗服务，推动检查检验结果互认。着眼推进分级诊疗，引导优质医疗资源下沉基层，加强县乡村医疗服务协同联动，扩大基层医疗卫生机构慢性病、常见病用药种类。加强罕见病研究、诊疗服务和用药保障。加快补齐儿科、老年医学、精神卫生、医疗护理等服务短板，加强全科医生培养培训。促进中医药传承创新，加强中医优势专科建设。完善疾病预防控制体系。深入开展健康中国行动和爱国卫生运动，筑牢人民群众健康防线。

加强社会保障和服务。实施积极应对人口老龄化国家战略。城乡居民基础养老金月最低标准提高20元，继续提高退休人员基本养老金，完善养老保险全国统筹。在全国实施个人养老金制度，积极发展第三支柱养老保险。做好退役军人、军属和其他优抚对象服务保障。加强城乡社区养老服务网络建设，加大农村养老服务补短板力度。加强老年用品和服务供给，大力发展银发经济。推进建立长期护理保险制度。健全生育支持政策，优化生育假期制度，完善经营主体用工成本合理共担机制，多渠道增加托育服务供给，减轻家庭生育、养育、教育负担。做好留守儿童和困境儿童关爱救助。加强残疾预防和康复服务，完善重度残疾人托养照护政策。健全分层分类的社会救助体系，统筹防止返贫和低收入人口帮扶政策，把民生兜底保障安全网织密扎牢。

★2024年民政部的重点工作（八个方面）

一要加快健全分层分类社会救助体系，推进社会救助立法，加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作，推进防止返贫帮扶政策和低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，制定发展服务类社会救助政策措施，兜住兜准兜牢民生底线。二要着力提升儿童福利工作水平，加强新时代儿童福利工作顶层制度设计，推动儿童福利机构规范化管理、精细化服务，强化对流动和留守儿童关爱服务，完善困境儿童权益保障工作网络，加强儿童福利队伍建设管理，为儿童成长创造更好条件。三要推动开创老龄工作新局面，完善老龄工作顶层设计，加强党对老龄工作的全面领导，健全老龄工作体制机制，协调落实积极应对人口老龄化的重点任务，推进老年友好型城市和社区建设，持续营造敬老孝亲社会氛围。四要大力发展普惠型养老服务，加快推进养老服务立法，推进基本养老服务体系建设，抓好示范性社区居家养老服务网络建设，积极发展老年助餐服务，健全农村养老服务体系，加强养老护理员队伍建设，启动实施养老机构安全生产治本攻坚三年行动计划，提升养老服务质量。五要规范引导社会组织发挥积极作用，加强党对社会组织工作的全面领导，积极推动社会组织领域法制建设，强化社会组织综合监管，采取有力扶持措施，搭建平台载体，引导社会组织助力现代化建设。六要促进慈善事业健康发展，积极宣传贯彻新修改的慈善法，健全促进慈善事业规范发展的制度措施，深入开展“阳光慈善”工程，全面加强慈善组织和慈善活动监管，完善扶持政策，引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业。七要优化专项社会事务管理服务，完善殡葬服务管理，加快推进殡仪馆、公益性公墓和骨灰堂等殡葬设施建设，大力推行生态安葬。提升婚姻登记管理服务质量，健全婚姻家庭辅导服务体系，倡导文明健康婚俗新风。完善残疾人福利制度，推动出台重度残疾人照护服务政策，深入推进精神障碍社区康复服务体系建设，推动康复辅助器具产业发展。加强和改进流浪乞讨人员救助管理，做好极端天气等条件下的救助服务。八要提高区划地名管理服务水平，坚决落实党中央对行政区划工作的集中统一领导，规范地名命名更名和使用管理，加强平安边界建设。

★解读《全国服务类社会救助试点工作方案》

1.制定背景

2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，以行政法规形式规定了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项社会救助制度为主体，社会力量参与为补充的“8+1”社会救助体系，有效保障困难群众的基本生活。但是，社会救助方式主要以现金和实物救助为主，困难群众在照料服务、精神慰藉、能力提升等方面存在的不少需求，难以通过发放现金或实物的方式得到满足。

为更好满足困难群众的现实需要，2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》，提出“创新社会救助方式。积极发展服务类社会救助，形成‘物质+服务’的救助方式”。2023年，国务院办公厅转发民政部等10单位《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》，强调“积极发展服务类社会救助。鼓励各地通过政府购买服务等方式，对低收入人口中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人等提供必要的访视、照料服务；积极开展社会工作服务，为低收入人口提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务，推动形成‘物质+服务’的救助方式”。

此次在总结前期实践经验的基础上出台《方案》，部署在全国开展服务类社会救助试点，是贯彻落实党中央全面深化改革部署要求，指导推动地方加快社会救助改革步伐，健全分层分类社会救助体系的重要举措，对推动新时代社会救助事业高质量发展具有重要意义。

2.总体要求

在指导思想方面，强调要坚持以人民为中心的发展思想，坚持以改革创新为动力；不仅要“保基本”，还要“防风险、促发展”；要以统筹救助资源、精准对接需求、增加服务供给、提升兜底质量为重点。

在基本原则方面，强调要坚持以人为本，兜牢底线，在落实好基本生活救助、专项社会救助等现有政策基础上，为有需要的低收入人口提供针对性服务；坚持政府主导、社会参与，统筹运用政府资源和社会资源，有效动员和引导社会力量积极参与；坚持需求导向、精准施策，加强政府救助政策、社会帮扶资源和困难群众服务需求有效对接；坚持尽力而为、量力而行，结合地方实际，聚焦已有物质救助尚未覆盖的基本服务需求，合理确定服务内容。

3.主要任务

（一）建立需求评估体系。完善服务类社会救助需求评估指标，形成本地区低收入人口服务类社会救助需求台账。

（二）编制服务类社会救助清单。合理确定服务类社会救助的具体项目和基本内容，明确服务类别、对象范围、服务标准、供给主体。

（三）构建服务类社会救助网络。统筹协调相关部门、群团组织救助政策和服务项目，培育发展一批从事服务类社会救助工作的社会组织、市场主体和社区慈善力量。同时，发挥民政职能优势，统筹衔接养老、助残、托幼等关爱服务政策，整合优化慈善帮扶、志愿服务、对口结对、邻里互助等社会资源。

（四）建设服务类社会救助工作阵地。县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）三级建设相应的工作阵地，以规范化服务提升基层民政服务效能，打通为民服务“最后一米”。

（五）建立资金多渠道保障机制。鼓励试点地区在避免与已有救助内容重复交叉的情况下，合理统筹财政资金、地方留成彩票公益金、社会捐赠等不同渠道资金用于服务类社会救助。

（六）健全服务类社会救助监管机制。完善政府购买服务全过程监管机制，重点围绕救助对象满意度开展评估，不断推动改进服务质量。大力推进服务类社会救助标准化建设，形成相对统一的区域服务标准。

4.工作要求

（一）转变工作理念。立足新时代新征程，社会救助工作需要紧紧围绕共同富裕目标，适应我国社会主要矛盾的转化，顺应困难群众对美好生活的新期待，与时俱进推动社会救助从保障困难群众最低限度的基本生活，逐步向适度满足困难群众美好生活需要、促进困难群众自我发展转变。试点工作要回应困难群众的多样化需求，在做好兜底保障、强化“输血”的基础上，强化“造血”功能，推动更多低收入人口脱困解困、就业增收、促进自我发展，努力迈入中等收入行列，助力实现共同富裕。

（二）健全工作机制。面向低收入人口的救助帮扶，除了基本生活救助、专项救助等传统社会救助制度，各有关部门和群团组织还有不少救助帮扶政策和项目，但是缺乏强有力的统筹协调，民政部门对社会救助体系的统筹职能还没有充分发挥。试点工作要求各地以建立服务类社会救助清单为抓手，强化民政部门的统筹协调职责，既要充分发挥已有服务政策和项目的作用，避免资源错配和重复浪费，也要平衡不同群体的救助水平、补齐政策短板，为所有困难群众提供兜底性、基础性服务。