习近平总书记指出：“人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。”实现中华民族伟大复兴，必须科学把握人口发展规律，深刻理解国家重大战略部署，兼顾多重目标统筹政策安排，为实现中国式现代化提供高质量人口支撑。促进人口高质量发展离不开财政政策的支持，应合理把握财政政策支持人口高质量发展的方向、节奏、力度，充分发挥财政政策支持人口高质量发展的重要作用，实现可持续的人口发展，以人口高质量发展支撑中国式现代化。 

认识、适应、引领人口发展新常态

当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，必须全面认识、正确看待我国人口发展新形势，认识、适应、引领人口发展新常态。人口总量、结构和质量上的新变化形成了未来人口发展的基本特点，是我国中长期发展面临的基本人口国情和人口背景。  

人口总量增速放缓。从人口总规模看，人口总量惯性增长，人口增速有所放缓。第七次全国人口普查数据显示，2020年，全国人口共141178万人，比2010年增加7206万人，增长5.38%，年平均增长率为0.53%，比2000年到2010年的年平均增长率0.57%下降0.04个百分点。2020年，中国总和生育率为1.3，低于2.1的代际更替水平，进入1.5以下的“低生育率”区间。2016-2019年间女性就业人员占比保持在43%-44%之间，使得生育带来的机会成本进一步提高。家庭户规模继续缩小。数据显示，全国共有家庭户49416万户，平均每个家庭户人口为2.62人，比2010年的3.10人减少0.48人，家庭户变化主要受我国人口流动日趋频繁、住房条件改善、年轻人婚后独立居住等因素影响，单人户、纯老户、残缺户比例不断增加，家庭成员的时空离散性增大。家庭小型化导致家庭养老和抚幼功能弱化，家庭养老托育负担加大。  

人口老龄化、城镇化加快。从年龄结构看，劳动年龄人口下降，人口抚养比上升。第七次全国人口普查数据显示，2020年，0-14岁人口占17.95%，较2010年上升1.35个百分点；15-59岁人口占63.35%，较2010年下降6.79个百分点；60岁及以上人口占18.70%，较2010年上升5.44个百分点，其中，65岁及以上占13.5%。2020年，我国人口抚养比为45.9%，较2010年增长11.7个百分点。从空间分布看，人口城镇化水平加速提升，人口流动更趋活跃，向经济发达区域、城市群进一步集聚。2020年常住人口城镇化率达到63.89%，较2010年提高14.21个百分点，提升速度有所加快。2020年，流动人口规模较2010年增加69.7%，其中，从乡村到城镇的流动在总流动人口中占比达66.2%。省内人口流动超过跨省人口流动，这与近年来我国大力支持区域协调发展、鼓励重点省份加快建设国家中心城市密不可分。  

人力资本不断提升。近年来，我国人口素质大幅改善，人力资本提升明显。一方面，劳动年龄人口受教育程度提升。2020年，具有大学文化程度的人口为21836万人，与2010年相比，每10万人中具有大学文化程度的由8930人上升到15467人，15岁及以上人口的平均受教育年限由9.08年提高至9.91年，文盲率由4.08%下降为2.67%，16-59岁劳动年龄人口平均受教育年限由9.67年提高至10.75年，其中大专及以上受教育程度人口占比达23.6%，较2010年提高11.3个百分点。这得益于党的十八大以来，我国教育事业投入力度加大，教育普及成效显著，高等教育持续快速发展。另一方面，老年人口素质不断提高。2020年，60岁及以上人口中拥有高中及以上文化程度的有3669万人，比2010年增加2085万人；高中及以上文化程度的人口比重为13.90%，比10年前提高4.98个百分点。低龄老年人大多具有知识、经验、技能优势，身体状况尚佳，发挥余热和作用的潜力较大。  

系统谋划人口高质量发展的总体思路

我们要以系统观念统筹谋划人口问题，以改革创新推动人口高质量发展，把人口高质量发展同人民高品质生活紧密结合起来，促进人的全面发展和全体人民共同富裕。  

以系统观念统筹谋划人口问题。人口系统是一个包含人口数量、结构、质量等在内的复合系统，与经济社会、资源环境的发展有着整体的、多层次的关联。以系统观念谋划人口发展问题，需要兼顾多重政策目标，使各项配套措施形成一揽子政策方案。尤其是须处理好以下关系：一是短期与长期的关系，始终将人口发展纳入现代化建设的总体战略安排中统筹考虑，最大限度发挥人口因素的能动作用；二是内部和外部的关系，重视把握人口各要素之间，以及人口与经济社会、资源环境等外部要素间的相互关系；三是处理好人口与发展的关系，在经济社会发展战略规划计划、经济结构战略性调整、投资项目和生产力布局、城乡区域关系协调、可持续发展等重大决策中，充分考虑人口因素，不断健全人口与发展综合决策机制；四是处理好人口与环境的关系，促进人口与资源、环境永续共生。  

以改革创新推动人口高质量发展。始终用改革的办法和创新的思维解决人口发展中面临的问题，着力提升适度生育水平、提高人口素质、改善人口结构、优化人口分布；增强生育政策包容性，优化生育养育综合服务，提升家庭发展能力；更加注重政府和社会协同治理，尊重并充分发挥社会各方面积极性，营造生育友好的社会氛围；尊重人口规律，既尽力而为，又量力而行，把推动人口高质量发展建立在经济和财力可持续增长的基础之上。  

把人口高质量发展和人民高品质生活紧密结合。人口高质量发展离不开高品质的生活，应创造更多更高质量就业岗位，健全劳动就业平等参与制度，完善收入分配政策，努力让劳动者实现体面劳动、全面发展；健全婴幼儿照护保障体系，让所有适龄儿童得到更好的养育；构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，营造全社会尊老爱老的和谐氛围；推进建设美丽中国，提升人居环境宜居度，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀；全面贯彻党的教育方针，优先发展教育事业，办好人民满意的教育；深入实施健康中国行动，为人民群众提供全方位全周期健康服务；提升公共文化体育服务水平，更好满足人民群众文化体育方面的需求。  

发挥好财政政策支持人口高质量发展的重要作用

人口高质量发展最核心的问题是加强人力资本投资、提高人口整体素质。完善新时代人口发展战略，应“加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源”，这为财政政策有效支持人口高质量发展提供了指引。  

优化教育财政支出结构，着力提高人口素质和就业质量。优化高等教育支出结构，进一步向教育教学改革和人才培养倾斜，向原始创新和提升服务经济社会发展能力倾斜，向中西部、东北等困难地区和薄弱环节倾斜，支持地方高校深化改革和内涵式发展。统筹高等教育、职业教育、继续教育协同创新，助力建设高质量教育体系，建设全民终身学习型社会。优化教育资源配置，支持教育均衡布局，不断提高基本公共教育服务均等化水平，着力解决教育区域不均衡、城乡不均衡问题。强化就业资金保障，挖掘劳动力供给潜能，推动人口红利向人才红利转变。积极用好职业技能提升行动资金，开展职业技能培训，提升劳动者技能素质，提高新增劳动力供给质量。将规模性减税降费作为宏观调控的关键性举措，支持吸纳就业多的中小企业和个体工商户的发展。  

完善税费优惠和补贴政策，加强支持普惠托育服务体系建设。针对人口变动态势，做好超前谋划和政策准备，健全生育服务和家庭发展支持体系，引导生育水平提升并稳定在适度区间，促进人口均衡发展。一是打好托育政策“组合拳”。在生育支持和家庭发展方面持续用力，促进生育政策与相关经济社会政策同向发力，切实减轻家庭生育养育负担。拓展支持家庭与妇女全面发展的公共服务，统筹优化托育服务资源，切实提高托育服务质量。推动托育服务、学前教育纳入基本公共服务范围，在增加共办托育一体服务供给的基础上，向其他民办托育机构提供相应的补贴，降低机构运营成本，减轻家庭入托负担。二是促进托育与育儿妇女就业政策有序衔接。探索家庭婴幼儿照护补贴制度，为提供婴幼儿照护服务的家庭成员及社会服务人员给予经济补贴。优化完善“六税两费”政策，支持养老托育服务业纾困，鼓励地方探索对参与养老托育服务的家政企业给予适当支持，减轻建设投入成本，提升服务质量。探索支持企业、个体经济组织等按规定开发设置“妈妈岗”，为“妈妈岗”员工给予灵活就业社保补贴，创造生育友好型工作环境。三是强化财税政策有效落实到位。着眼于家庭生育所面临的一些突出问题，推动各类补贴政策“直补快办”。有针对性地帮助育龄人口解决实际困难，降低生育、养育、教育成本，把鼓励生育政策落实到位。  

科学筹划养老支持政策，切实保障老年人口生活和发展质量。既要聚焦老年群体，把积极老龄观、健康老龄观融入经济社会发展全过程，保障老年人创业和劳动权益；又要聚焦服务老年人的劳动群体，规划布局一批银发经济重点发展区域，落实落细支持养老服务业发展的税费优惠政策。一是提高养老服务供给水平，推进基本养老服务体系建设。拓宽养老领域资金投入渠道，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。实施普惠养老专项行动，中央预算内投资重点支持新建护理型养老服务设施、照护服务能力改造提升项目，引导地方对普通型床位和护理型床位实行差异化补助。二是挖掘“银发族”人才资源、大力发展银发经济。强化保基本、兜底线的职能，加快发展多层次、多支柱养老保险体系，加大财政支持力度，鼓励家庭、个人建立养老财富储备，稳步增加全社会养老财富储备。三是将老年医学人才培训纳入中央财政转移支付卫生健康紧缺人才培训项目，构建为老服务的人力资源队伍。  

完善健康服务和保障政策，有效提升人民健康发展水平。拓宽资金投入渠道，支持健康服务公平可及。健全政府健康领域相关投入机制，全面提高基层公共卫生等能力。中央财政在安排相关转移支付时对经济欠发达地区予以倾斜，提高资金使用效益。建立结果导向的健康投入机制，开展健康投入绩效监测和评价。充分调动社会组织、企业等的积极性，形成多元筹资格局。大力发展慈善事业，鼓励社会和个人捐赠与互助。优化资金使用方式，支持健康服务融合创新。通过中央预算内投资引导，带动地方、社会力量投入，支持医疗资源丰富地区盘活资源，为建立适应人民群众需求的康复、护理体系探索有效路径。中央预算内投资重点支持国家医学中心、区域医疗中心建设，加快数字健康基础设施建设，推进健康医疗大数据体系建设，推进覆盖全生命周期的预防、治疗、康复和自主健康管理一体化的国民健康信息服务。  

充分利用地方财力，推进区域人口协调发展和合理布局。优化人口空间布局，推动城乡人口协调发展，促进人口分布与国家区域发展战略相适应，更好统筹人口与资源环境的关系。一是强化制度创新，完善农业转移人口市民化配套政策。建立农业转移人口市民化成本分担机制，健全中央和省级农业转移人口市民化奖励机制，中央财政和省级财政分别对吸纳跨省域、跨市域农业转移人口落户多的地区给予支持。二是聚焦重点区域，提升特殊类型地区民生财政保障能力。完善财政转移支付制度，向欠发达地区、革命老区等地区重点民生领域倾斜，促进城乡区域间基本公共服务均等化。中央财政加大对欠发达地区支持力度，各省继续统筹加大对本省欠发达地区转移支付力度。三是顺应产业发展和人口流动趋势，因地制宜培育发展新增长极。加强财政与产业、环保、区域等政策的协同配合，完善大中城市宜居宜业功能，支持培育新生中小城市。结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。四是支持生活性服务业发展，满足人民高品质生活需求。地方各级政府强化投入保障，安排的相关资金要优先用于支持普惠性生活服务，落实支持生活性服务业发展的税收政策，统筹各类资源支持生活性服务业发展。  

作者：吕炜 刘欣琦；《光明日报》（ 2023年06月06日 11版）