【热点导学】

本热点围绕国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，推动要素市场化配置改革向纵深发展，是坚持和完善社会主义基本经济制度，加快建设高水平社会主义市场经济体制与高标准市场体系的重要内容。进而引入内蒙古开展的开展“五个大起底”行动，其目的就是要突出问题导向，推动资源要素节约集约利用，着力解决资源闲置和浪费现象。

一、背景链接

7月12至13日，全区经济社会高质量发展座谈会在呼和浩特召开。自治区党委书记孙绍骋从九个方面对做好下半年经济工作提出要求，其中第三个方面是要深入开展五个方面的大起底行动。强调对各类待批项目要在规定时限内批复，本级事权批不了的要及时上报，公布举报电话、接受企业监督，纪委、审计等单位要跟进监督。加大力度处置批而未供、供而未建等各类闲置土地，到期未用的坚决收回。加强对公共资金的审计监督，该收回的沉淀资金坚决收回，收回后统一编入预算，重新分配使用。抓好对各类“半拉子”工程的分类处置，通过招商引资、合作开发、资产重组、转让拍卖等方式，把“包袱”变为财富。继续开展园区整合，强化对各类开发区的亩均产值和税收考核，现有园区项目没有饱和前不得再新建扩建园区。

二、深度解读

（一）国家层面政策解读

★理论原点

2022年1月6日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（以下简称《方案》），推动要素市场化配置改革向纵深发展。《方案》提出了八个方面试点任务，包括：进一步提高土地要素配置效率，推动劳动力要素合理畅通有序流动，推动资本要素服务实体经济发展，大力促进技术要素向现实生产力转化，探索建立数据要素流通规则，加强资源环境市场制度建设，健全要素市场治理，进一步发挥要素协同配置效应。

★重要意义

深入推进要素市场化配置综合改革，是坚持和完善社会主义基本经济制度，加快建设高水平社会主义市场经济体制与高标准市场体系的重要内容。市场体系是由商品市场、服务市场和土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场构成的多层次有机整体。相对我国商品和服务市场发展而言，现阶段要素市场发展仍相对滞后，要素市场化配置的范围与程度尚待进一步拓展，为此有必要通过先行先试积累更多成功经验和实践路径。及时总结提炼各地方正在推进的要素市场化配置改革经验，引导和鼓励各地方根据发展趋势和实际情况加快推出更多具有针对性的实施方案，将为各类市场主体创造更加公平可预期的市场环境，尤其是为广大中小微企业释放更多要素资源与市场发展空间。

我国经济正在转向要素集约型和创新驱动型的发展模式，亟待创新与完善要素市场化配置方式，减少政府对关键要素市场的直接干预，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用。加快构建新发展格局，进一步培育和激发国内市场潜力，就要聚焦制约要素资源循环的卡点和痛点，着力破除阻碍关键要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，最大程度提升生产要素的供给潜力与配置效能，这在当前具有相当的必要性和紧迫性。开展要素市场化配置综合改革试点，正是主动优化要素供给结构和提升要素供给质量的关键举措，能够不断拓展和增强我国在全球范围吸引配置优质要素资源的能力与水平，通过各地开展针对性的试点示范工作，推动有效市场和有为政府更好结合，引导各类要素资源向先进生产力集聚，全面增强我国经济高质量发展的内生动能，从而实现内外经济循环的畅通无阻。

★改革思路

围绕推动国家重大区域发展战略实施，选择改革需求迫切、改革基础较好、发展潜力较大的区域，部署开展要素市场化配置综合改革试点。对于保障要素市场化配置综合改革试点有效落地而言，提升相关配套体制机制建设的系统性尤为关键。坚持以目标为导向，推动形成部门高效联动、央地有效协调的工作实施机制。在落地实施过程中，既要解决共性问题，又要具体问题具体分析，引导和鼓励相关部门和相关地方，从改革全局出发，着力提高改革方案落地实施的精准度和合理有效性。

★工作目标

2021年，启动要素市场化配置综合改革试点工作。2022年上半年，完成试点地区布局、实施方案编制报批工作。到2023年，试点工作取得阶段性成效，力争在土地、劳动力、资本、技术等要素市场化配置关键环节上实现重要突破，在数据要素市场化配置基础制度建设探索上取得积极进展。到2025年，基本完成试点任务，要素市场化配置改革取得标志性成果，为完善全国要素市场制度作出重要示范。

★工作重点

聚焦产业发展需求和市场主体反映最强烈的问题，从提高要素保障能力，推动各类要素向先进生产力集聚，为经济社会发展提供动力支撑的角度，提出有针对性的授权事项和支持探索的试点内容。针对要素流动存在的体制机制障碍、要素集聚能力有待进一步提高、地方改革探索空间有限、各要素协同组合配置不够等问题提出了针对性改革举措，突出上下联动、实现顶层设计与基层探索有机结合，突出系统集成、实现由“局部突破”到“系统深化”转变，突出制度建设，重在形成可复制可推广的经验成果，打造典型示范引领。兼顾共性和个性，针对不同要素提出不同的改革着力点。各要素领域市场化改革侧重点不同，土地要素关键要提升配置效率，劳动力要素侧重于合理畅通有序流动，资本要素重在强化服务实体经济发展的功能，技术要素关键是要向现实生产力转化，数据要素市场化改革的侧重点是探索建立流通规则，资源环境市场化改革的重点是完善交易机制，上述侧重点共同构成了这次要素市场化配置综合改革试点的有机整体。

★具体措施

1.提高土地要素配置效率

（1）支持探索土地管理制度改革。合理划分土地管理事权，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，探索赋予试点地区更大土地配置自主权。允许符合条件的地区探索城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂使用机制。探索建立补充耕地质量评价转换机制，在严格实行耕地占补平衡、确保占一补一的前提下，严格管控补充耕地国家统筹规模，严把补充耕地质量验收关，实现占优补优。支持开展全域土地综合整治，优化生产、生活、生态空间布局，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护和建设。

（2）鼓励优化产业用地供应方式。鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地。优化工业用地出让年期，完善弹性出让年期制度。支持产业用地实行“标准地”出让，提高配置效率。支持不同产业用地类型合理转换，完善土地用途变更、整合、置换等政策。探索增加混合产业用地供给。支持建立工业企业产出效益评价机制，加强土地精细化管理和节约集约利用。

（3）推动以市场化方式盘活存量用地。鼓励试点地区探索通过建设用地节约集约利用状况详细评价等方式，细化完善城镇低效用地认定标准，鼓励通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退出清。推进国有企事业单位存量用地盘活利用，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发。规范和完善土地二级市场，完善建设用地使用权转让、出租、抵押制度，支持通过土地预告登记实现建设用地使用权转让。探索地上地下空间综合利用的创新举措。

（4）建立健全城乡统一的建设用地市场。在坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，支持试点地区结合新一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。在企业上市合规性审核标准中，对集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。支持建立健全农村产权流转市场体系。

（5）推进合理有序用海。探索建立沿海、海域、流域协同一体的海洋生态环境综合治理体系。统筹陆海资源管理，支持完善海域和无居民海岛有偿使用制度，加强海岸线动态监测。在严格落实国土空间用途管制和海洋生态环境保护要求、严管严控围填海活动的前提下，探索推进海域一级市场开发和二级市场流转，探索海域使用权立体分层设权。

2.推动劳动力要素合理畅通有序流动

（1）进一步深化户籍制度改革。支持具备条件的试点地区在城市群或都市圈内开展户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认，试行以经常居住地登记户口制度，实现基本公共服务常住地提供。支持建立以身份证为标识的人口管理服务制度，扩大身份证信息容量，丰富应用场景。建设人口发展监测分析系统，为重大政策制定、公共资源配置、城市运行管理等提供支撑。建立健全与地区常住人口规模相适应的财政转移支付、住房供应、教师医生编制等保障机制。

（2）加快畅通劳动力和人才社会性流动渠道。指导用人单位坚持需求导向，采取符合实际的引才措施，在不以人才称号和学术头衔等人才“帽子”引才、不抢挖中西部和东北地区合同期内高层次人才的前提下，促进党政机关、国有企事业单位、社会团体管理人才合理有序流动。完善事业单位编制管理制度，统筹使用编制资源。支持事业单位通过特设岗位引进急需高层次专业化人才。支持探索灵活就业人员权益保障政策。探索建立职业资格证书、职业技能等级证书与学历证书有效衔接机制。加快发展人力资源服务业，把服务就业的规模和质量等作为衡量行业发展成效的首要标准。

（3）激发人才创新创业活力。支持事业单位科研人员按照国家有关规定离岗创新创业。推进职称评审权下放，赋予具备条件的企事业单位和社会组织中高级职称评审权限。加强创新型、技能型人才培养，壮大高水平工程师和高技能人才队伍。加强技术转移专业人才队伍建设，探索建立健全对科技成果转化人才、知识产权管理运营人员等的评价与激励办法，完善技术转移转化类职称评价标准。

3.推动资本要素服务实体经济发展

（1）增加有效金融服务供给。依托全国信用信息共享平台，加大公共信用信息共享整合力度。充分发挥征信平台和征信机构作用，建立公共信用信息同金融信息共享整合机制。推广“信易贷”模式，用好供应链票据平台、动产融资统一登记公示系统、应收账款融资服务平台，鼓励金融机构开发与中小微企业需求相匹配的信用产品。探索建立中小企业坏账快速核销制度。探索银行机构与外部股权投资机构深化合作，开发多样化的科技金融产品。支持在零售交易、生活缴费、政务服务等场景试点使用数字人民币。支持完善中小银行和农村信用社治理结构，增强金融普惠性。

（2）发展多层次股权市场。创新新三板市场股债结合型产品，丰富中小企业投融资工具。选择运行安全规范、风险管理能力较强的区域性股权市场，开展制度和业务创新试点。探索加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间合作衔接的机制。

（3）完善地方金融监管和风险管理体制。支持具备条件的试点地区创新金融监管方式和工具，对各类地方金融组织实施标准化的准入设立审批、事中事后监管。按照属地原则压实省级人民政府的监管职责和风险处置责任。

4.大力促进技术要素向现实生产力转化

（1）健全职务科技成果产权制度。支持开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，探索将试点经验推广到更多高校、科研院所和科技型企业。支持相关高校和科研院所探索创新职务科技成果转化管理方式。支持将职务科技成果通过许可方式授权中小微企业使用。完善技术要素交易与监管体系，推进科技成果进场交易。完善职务科技成果转移转化容错纠错机制。

（2）完善科技创新资源配置方式。探索对重大战略项目、重点产业链和创新链实施创新资源协同配置，构建项目、平台、人才、资金等全要素一体化配置的创新服务体系。强化企业创新主体地位，改革科技项目征集、立项、管理和评价机制，支持行业领军企业牵头组建创新联合体，探索实施首席专家负责制。支持行业领军企业通过产品定制化研发等方式，为关键核心技术提供早期应用场景和适用环境。

（3）推进技术和资本要素融合发展。支持金融机构设立专业化科技金融分支机构，加大对科研成果转化和创新创业人才的金融支持力度。完善创业投资监管体制和发展政策。支持优质科技型企业上市或挂牌融资。完善知识产权融资机制，扩大知识产权质押融资规模。鼓励保险公司积极开展科技保险业务，依法合规开发知识产权保险、产品研发责任保险等产品。

5.探索建立数据要素流通规则

（1）完善公共数据开放共享机制。建立健全高效的公共数据共享协调机制，支持打造公共数据基础支撑平台，推进公共数据归集整合、有序流通和共享。探索完善公共数据共享、开放、运营服务、安全保障的管理体制。优先推进企业登记监管、卫生健康、交通运输、气象等高价值数据集向社会开放。探索开展政府数据授权运营。

（2）建立健全数据流通交易规则。探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式，在保护个人隐私和确保数据安全的前提下，分级分类、分步有序推动部分领域数据流通应用。探索建立数据用途和用量控制制度，实现数据使用“可控可计量”。规范培育数据交易市场主体，发展数据资产评估、登记结算、交易撮合、争议仲裁等市场运营体系，稳妥探索开展数据资产化服务。

（3）拓展规范化数据开发利用场景。发挥领军企业和行业组织作用，推动人工智能、区块链、车联网、物联网等领域数据采集标准化。深入推进人工智能社会实验，开展区块链创新应用试点。在金融、卫生健康、电力、物流等重点领域，探索以数据为核心的产品和服务创新，支持打造统一的技术标准和开放的创新生态，促进商业数据流通、跨区域数据互联、政企数据融合应用。

（4）加强数据安全保护。强化网络安全等级保护要求，推动完善数据分级分类安全保护制度，运用技术手段构建数据安全风险防控体系。探索完善个人信息授权使用制度。探索建立数据安全使用承诺制度，探索制定大数据分析和交易禁止清单，强化事中事后监管。探索数据跨境流动管控方式，完善重要数据出境安全管理制度。

6.加强资源环境市场制度建设

（1）支持完善资源市场化交易机制。支持试点地区完善电力市场化交易机制，提高电力中长期交易签约履约质量，开展电力现货交易试点，完善电力辅助服务市场。按照股权多元化原则，加快电力交易机构股份制改造，推动电力交易机构独立规范运行，实现电力交易组织与调度规范化。深化天然气市场化改革，逐步构建储气辅助服务市场机制。完善矿业权竞争出让制度，建立健全严格的勘查区块退出机制，探索储量交易。

（2）支持构建绿色要素交易机制。在明确生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等基础上，支持试点地区进一步健全碳排放权、排污权、用能权、用水权等交易机制，探索促进绿色要素交易与能源环境目标指标更好衔接。探索建立碳排放配额、用能权指标有偿取得机制，丰富交易品种和交易方式。探索开展资源环境权益融资。探索建立绿色核算体系、生态产品价值实现机制以及政府、企业和个人绿色责任账户。

7.健全要素市场治理

（1）完善要素市场化交易平台。持续推进公共资源交易平台整合共享，拓展公共资源交易平台功能，逐步覆盖适合以市场化方式配置的自然资源、资产股权等公共资源。规范发展大数据交易平台。支持企业参与要素交易平台建设，规范要素交易平台运行。支持要素交易平台与金融机构、中介机构合作，形成涵盖产权界定、价格评估、流转交易、担保、保险等业务的综合服务体系。

（2）加强要素交易市场监管。创新要素交易规则和服务，探索加强要素价格管理和监督的有效方式。健全要素交易信息披露制度。深化“放管服”改革，加强要素市场信用体系建设，打造市场化法治化国际化营商环境。强化反垄断和反不正当竞争执法，规范交易行为，将交易主体违法违规行为纳入信用记录管理，对严重失信行为实行追责和惩戒。开展要素市场交易大数据分析，建立健全要素交易风险分析、预警防范和分类处置机制。推进破产制度改革，建立健全自然人破产制度。

8.进一步发挥要素协同配置效应

（1）提高全球先进要素集聚能力。支持探索制定外国高端人才认定标准，为境外人才执业出入境、停居留等提供便利。支持符合条件的境内外投资者在试点地区依法依规设立证券、期货、基金、保险等金融机构。探索国际科技创新合作新模式，支持具备条件的试点地区围绕全球性议题在世界范围内吸引具有顶尖创新能力的科学家团队“揭榜挂帅”。支持行业领军企业牵头组建国际性产业与标准组织，积极参与国际规则制定。

（2）完善按要素分配机制。提高劳动报酬在初次分配中的比重，强化工资收入分配的技能价值激励导向。构建充分体现知识、技术、管理等创新要素价值的收益分配机制。创新宅基地收益取得和使用方式，探索让农民长期分享土地增值收益的有效途径。合理分配集体经营性建设用地入市增值收益，兼顾国家、农村集体经济组织和农村居民权益。探索增加居民财产性收入，鼓励和引导上市公司现金分红，完善投资者权益保护制度。

（二）内蒙古自治区层面政策解读

★为什么开展“五个大起底”行动

资源闲置和浪费现象。一是大量土地闲置，包括供而未用的土地也很多，有的企业把地“圈”下，三年五年甚至十来年不开发。二是一方面是辛辛苦苦、千方百计去招商引资，另一方面又有不少项目在排队等着办手续。三是有很多资金长期沉淀，既不使用也不下拨，有的部门上千万元的资金在账上一睡就是七年。钱花出去才能产生效益，趴在账上睡觉连纸都不如。四是全区各级包括自治区本级，有不少“半拉子”工程，十年八年在那放着，投了不少资，还用不起来。五是有的开发区地“圈”得很大，但里面却装了很多“僵尸企业”，还有的开发区甚至十多年没有引进一个项目。

★“五个大起底”行动进展

8月13日，内蒙古自治区人民政府办公厅一次推送5条通知。

1.《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区批而未供、闲置土地大起底消化处置实施方案的通知》（内政办发〔2022〕51号）