一、背景链接

2023年5月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，意见指出基本养老服务在实现老有所养中发挥重要基础性作用，推进基本养老服务体系建设是实施积极应对人口老龄化国家战略，实现基本公共服务均等化的重要任务。党的十八大以来，在党中央坚强领导下，基本养老服务加快发展，内容逐步拓展，公平性、可及性持续增强。

二、深度解读

★中国老龄化现状

截至2022年底，全国60周岁及以上老年人超过2.8亿，占全国总人口19.8%，其中65周岁及以上老年人达2.1亿，占全国总人口14.9%，人口老龄化形势严峻。

★存在问题

基本养老服务依然是新时代养老服务工作的短板弱项，发展不平衡不充分问题仍然突出，其基本概念和服务对象、内容、标准需要进一步明确。

1.我国人口老龄化形势严峻。一是老年人口数量多，人口老龄化速度快。1999年，我国60岁及以上老年人口占比超过10%，进入老龄化社会。截至2021年底，全国60岁及以上老年人口达2.67亿，占总人口的18.9%；65岁及以上老年人口达2亿以上，占总人口的14.2%。预计“十四五”时期，60岁及以上老年人口总量将突破3亿，占比将超过20%。2035年，60岁及以上老年人口将增加到4.2亿左右，占比将超过30%。二是人口老龄化区域差异大。从城乡来看，第七次全国人口普查数据显示，在城镇，60岁及以上老年人现有1.43亿，占城镇地区总人口比重为15.82%；65岁及以上的有1亿，占城镇地区总人口比重为11.11%。在农村，60岁及以上老年人1.21亿，占农村地区总人口比重为23.81%，高于城镇约7.99个百分点；65岁及以上老年人0.9亿，占农村地区总人口比重为17.72%，高于城镇约6.61个百分点。城镇地区老年人数量比农村多，但农村地区老龄化程度比城镇地区更高。从省际看，2020年，全国60岁及以上人口占辖区人口比重超过20%的省份共有10个，主要集中在东北、川渝等地区。三是应对人口老龄化任务重。据估算，到2050年前后，我国老年人口规模和比重、老年抚养比和社会抚养比将相继达到峰值。人口老龄化程度不断加深，老年人口持续增加，给社会保障制度可持续发展、公共服务供给带来挑战。

2.老龄法律法规体系有待进一步健全。目前，老龄领域仅有一部老年人权益保障法，且有待进一步修订完善，配套法规建设也有待加强。老年消费领域的欺诈、纠纷层出不穷，涉老婚姻家庭、侵权等矛盾纠纷排查调解机制有待健全。养老服务法等涉老相关法律法规有待研究制定。

3.照护服务等供需矛盾较为突出。我国患有慢性病老年人超过1.9亿，失能和部分失能老年人约4000万。失能老年人对生活照料、医疗护理等需求旺盛，但养老服务基础仍比较薄弱，老年医学人才、护理人员短缺。长期护理保险制度仍处于试点阶段，全国统一、覆盖城乡的长期护理保险制度尚未建立。基本养老服务体系有待健全，居家、社区养老服务供给不足，养老机构发展不平衡。医疗机构为社区和居家老年人提供健康服务的能力和积极性有待提高。

4.对老年人的社会关怀需持续加强。老年人生活配套设施总体上仍然不足，城市道路、公共交通工具等适老化改造力度需持续加大。各类老年大学间资源互通还不够充分。面向老年人的文化产品开发投入等支持有待进一步加强，老年人精神文化生活仍比较单一。很多地方优待政策受户籍制度限制，常住无户籍老年人无法享受当地的老年优待政策。“数字鸿沟”依然存在，需持续完善方便老年人的相关措施。

5.老年人积极作用有待进一步发挥。第七次全国人口普查结果显示，60岁及以上老年人口中，拥有高中及以上文化程度的人口比重为13.90%，比2010年提高了4.98个百分点；60—69岁的低龄老年人口约1.48亿，占老年人口55.83%。低龄老年人力资源有待开发，保障老年人再就业的法规政策尚需完善。支持老年人开展志愿服务的措施需持续健全。

6.产业发展仍需加快推进。老龄产品研发相对滞后，老年用品和相关服务标准体系有待健全，金融、人力资源等方面支持政策有待完善，产业发展仍有很大空间。社会力量举办养老机构支持政策仍需完善和推动落实。

7.老龄工作保障体系有待完善。与日益繁重的积极应对人口老龄化任务相比，我国基层老龄工作机构和人员还存在人手不足、基础薄弱等短板，基层老年人社会组织建设仍较薄弱。一些地方对老龄问题认识仍需深化，涉老政策统筹协调有待加强。

★党的二十大报告相关论述

完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。实施渐进式延迟法定退休年龄。扩大社会保险覆盖面，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，推动基本医疗保险、失业保险、工伤保险省级统筹。促进多层次医疗保障有序衔接，完善大病保险和医疗救助制度，落实异地就医结算，建立长期护理保险制度，积极发展商业医疗保险。

实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。深化医药卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理。

★《关于推进基本养老服务体系建设的意见》解读

1.指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，坚持党对基本养老服务体系建设的全面领导，坚持以人民为中心，坚持以改革创新为根本动力，加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感。

2.主要任务

基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容。基本养老服务的对象、内容、标准等根据经济社会发展动态调整，“十四五”时期重点聚焦老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求。

3.工作原则

——基础性原则。立足我国基本国情，统筹考虑必要性和可能性，着眼保基本、广覆盖、可持续，尽力而为、量力而行，保障老年人的基本生活和照料需要。

——普惠性原则。在提高基本公共服务均等化水平的过程中，逐步拓展基本养老服务的对象和内容，使所有符合条件的老年人能够方便可及、大致均等地获得基本养老服务。

——共担性原则。在赡养人、扶养人切实履行赡养、扶养义务基础上，通过提供基本养老服务、发挥市场作用、引导社会互助共济等方式，帮助困难家庭分担供养、照料方面的负担。

——系统性原则。推动社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、老年优待等制度资源优化整合，强化各相关领域体制改革配套衔接，支持基本养老服务体系发展。

4.重点工作

（1）制定落实基本养老服务清单。各地区各有关部门要严格落实《国家基本养老服务清单》。《国家基本养老服务清单》明确的对象、项目、内容等，根据经济社会发展水平、财力状况等因素动态调整，由民政部会同相关部门适时提出修订意见，按程序报批后以部门名义印发实施。省级政府应当对照《国家基本养老服务清单》制定并发布本地区基本养老服务具体实施方案及清单，明确具体服务对象、内容、标准等，其清单应当包含《国家基本养老服务清单》中的服务项目，且覆盖范围和实现程度不得低于《国家基本养老服务清单》要求。到2025年，基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务清单不断完善，服务对象、服务内容、服务标准等清晰明确，服务供给、服务保障、服务监管等机制不断健全，基本养老服务体系覆盖全体老年人。

（2）建立精准服务主动响应机制。建立老年人状况统计调查和发布制度，开展老年人能力综合评估，制定完善全国统一的评估标准，推动评估结果全国范围互认、各部门按需使用。依托全国一体化政务服务平台，推进跨部门数据共享，建立困难老年人精准识别和动态管理机制，细化与常住人口、服务半径挂钩的制度安排，逐步实现从“人找服务”到“服务找人”。推动在残疾老年人身份识别、待遇享受、服务递送、无障碍环境建设等方面实现资源整合，加强残疾老年人养老服务保障。面向独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人提供探访关爱服务。支持基层老年协会、志愿服务组织等参与探访关爱服务。依托基层管理服务平台，提供养老服务政策咨询、信息查询、业务办理等便民养老服务。

（3）完善基本养老服务保障机制。推动建立相关保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度。合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准。地方各级政府应当建立基本养老服务经费保障机制，中央财政统筹现有资金渠道给予支持。落实发展养老服务优惠扶持政策，鼓励社会力量参与提供基本养老服务，支持物业服务企业因地制宜提供居家社区养老服务。将政府购买服务与直接提供服务相结合，优先保障经济困难的失能、高龄、无人照顾等老年人的服务需求。具备条件的地方优化养老服务机构床位建设补助、运营补助等政策，支持养老服务机构提供基本养老服务。鼓励和引导企业、社会组织、个人等社会力量依法通过捐赠、设立慈善基金、志愿服务等方式，为基本养老服务提供支持和帮助。开展基本养老服务统计监测工作，建立基本养老服务项目统计调查制度。

（4）提高基本养老服务供给能力。设区的市级以上地方政府应当将养老服务设施（含光荣院）建设纳入相关规划，结合当地经济社会发展水平、老年人口状况和发展趋势、环境条件等因素，分级编制推动养老服务设施发展的整体方案，合理确定设施种类、数量、规模以及布局，形成结构科学、功能完备、布局合理的养老服务设施网络。各地新建城区、新建居住区要按标准和要求配套建设养老服务设施；老城区和已建成居住区要结合城镇老旧小区改造、居住区建设补短板行动等，通过补建等方式完善养老服务设施。政府投入资源或者出资建设的养老服务设施要优先用于基本养老服务。发挥公办养老机构提供基本养老服务的基础作用，研究制定推进公办养老机构高质量发展的政策措施。建立公办养老机构入住管理制度，明确老年人入住条件和排序规则，强化对失能特困老年人的兜底保障。现役军人家属和烈士、因公牺牲军人、病故军人的遗属，符合规定条件申请入住公办养老机构的，同等条件下优先安排。保障特困人员供养服务机构有效运转。到2025年确保每个县（市、区、旗）至少有1所以失能特困人员专业照护为主的县级特困人员供养服务机构。光荣院在保障好集中供养对象的前提下，可利用空余床位为其他无法定赡养人、扶养人或者法定赡养人、扶养人无赡养、扶养能力的老年优待抚恤对象提供优惠服务。鼓励支持党政机关和国有企事业单位所属培训疗养机构转型为普惠型养老服务设施。提升国有经济对养老服务体系的支持能力，强化国有经济在基本养老服务领域有效供给。

（5）提升基本养老服务便利化可及化水平。依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体。支持养老机构运营社区养老服务设施，可按规定统筹养老服务资源。支持社会力量为老年人提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务。依托街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体、社区养老服务设施以及村民委员会、社区居委会等基层力量提供家庭养老指导服务，帮助老年人家庭成员提高照护能力。将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，符合条件的失能老年人家庭成员参加照护培训等相关职业技能培训的，按规定给予职业培训补贴。优先推进与老年人日常生活密切相关的公共服务设施改造，为老年人提供安全、便利和舒适的环境。鼓励开展无障碍环境认证，提升无障碍环境服务水平。以满足居家生活照料、起居行动、康复护理等需求为重点，采取政府补贴等方式，对纳入分散特困供养的失能、高龄、残疾老年人家庭实施居家适老化改造，有条件的地方可将改造对象范围扩大到城乡低保对象中的失能、高龄、残疾老年人家庭等，引导社会化专业机构为其他有需求的老年人家庭提供居家适老化改造服务。鼓励发展康复辅助器具社区租赁服务，提升老年人生活自理能力和居家养老品质。积极推进养老服务认证工作。加强信息无障碍建设，降低老年人应用数字技术的难度，保留线下服务途径，为老年人获取基本养老服务提供便利。依托国家人口基础信息库推进基本养老服务对象信息、服务保障信息统一归集、互认和开放共享。

★应对人口老龄化的举措

一是进一步加强老龄法制建设。认真贯彻落实老年人权益保障法和民法典等相关法律，加强老年人权益保障法配套法规建设，落实法律援助法，加大老年人法律援助工作力度。围绕老年人的家庭赡养与扶养、社会保障、养老服务、健康服务、社会优待、宜居环境、参与社会发展和法律责任等多个具体领域加强立法工作，适时推动修订老年人权益保障法，做好养老服务法、无障碍环境建设法研究制定工作。严厉打击侵害老年人合法权益的违法犯罪活动。建立完善涉老婚姻家庭、侵权等矛盾纠纷的预警、排查、调解机制。加强老年人权益保障普法宣传，提升老年人识骗防骗能力。完善老年人监护制度。对符合条件的老年人减免法律服务费用，为行动不便的老年人提供上门服务。建立适老型诉讼服务机制，为老年人便利参与诉讼活动提供保障。

二是完善社会保障制度体系。稳妥推进企业职工基本养老保险全国统筹。完善城乡居民基本养老保险制度。坚持量力而行、尽力而为，逐步提高养老保障水平。鼓励发展企业年金、职业年金并规范发展第三支柱养老保险，推动个人养老金发展，多渠道增加老年人养老收入。推进渐进式延迟法定退休年龄改革平稳落地，完善相关配套措施。探索建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制和公平适度的待遇保障机制，稳步建立长期护理保险制度。完善最低生活保障制度，全面落实特困人员救助供养制度，提高特困人员供养服务机构兜底保障能力和服务质量。

三是加快推进养老服务体系建设。新建城区、新建居住区按标准配套建设养老服务设施，老城区和已建成居住区结合城镇老旧小区改造、完整社区建设等补建一批养老服务设施。发挥公办养老机构提供基本养老服务的基础作用。依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体。支持社会力量为老年人提供日间照料、助餐助洁、康复护理等服务。结合实施乡村振兴战略，加强农村养老服务机构和设施建设，鼓励以村级邻里互助点、农村幸福院为依托发展互助式养老服务。到2025年，养老服务床位总量达到900万张以上、养老机构护理型床位占比达到55%。

四是健全完善老年健康服务体系。持续实施老年健康促进行动，广泛开展老年人健康知识普及。提高失能、重病、高龄等老年人家庭医生签约服务覆盖率。加强老年人慢性病以及阿尔茨海默病、帕金森病等神经退行性疾病的早期筛查、干预及分类指导。继续做好新冠肺炎疫情期间老年人防控救治。加强二级及以上综合性医院老年医学科建设，到2025年，设立老年医学科的二级及以上综合性医院占比达到60%以上。通过改（扩）建、转型发展，加强康复医院、护理院建设。鼓励医疗卫生机构依法依规在养老机构设立医疗服务站点，推动医疗卫生机构将上门医疗服务向养老机构拓展。支持医疗资源丰富地区的二级及以下医疗机构转型，开展康复、护理以及医养结合服务。

五是积极促进老年人社会参与。出台促进老年人力资源开发利用的政策措施，充分发挥低龄老年人作用。将老年教育纳入终身教育体系，研究制定老年教育发展政策举措。推动部门、行业企业、高校举办的老年大学面向社会开放办学，到2025年，每个县（市、区、旗）至少有1所老年大学。完善志愿服务政策措施，深入开展“银龄行动”，引导老年人以志愿服务形式积极参与基层民主监督、移风易俗、民事调解、文教卫生等活动。

六是大力推进老年友好型社会建设。推动为老服务行业和领域进行适老化转型升级，为老年人提供友善服务。坚持传统服务方式和智能化服务创新并行，推动解决老年人“数字鸿沟”困难。积极推进全国示范性老年友好型社区建设，加大对道路交通设施、公共交通工具以及老年人住宅等适老化和无障碍改造力度。盘活和整合资源，为老年人提供文化体育活动场所。推广老年人凭身份证等有效证件享受各项优待政策。支持有条件的地方落实外埠老年人同等享受本地优待项目。

七是加快推动老龄产业发展。加强老年辅助器材及产品的研发创新，优先发展老年人护理照料、生活辅助、功能代偿增进等老年辅助科技用品。加快建立完善老年用品和服务的国家标准体系、统一认证制度。优化营商环境，支持发展银发经济，规划布局一批高水平的银发经济产业园区。综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等支持政策，引导各类主体提供普惠养老服务，落实社会力量举办养老机构支持政策，扩大服务供给，提高服务质量。

八是完善老龄工作保障体系。加强党对老龄工作的全面领导，健全完善国家、省、市、县、乡镇（街道）老龄工作部门协同体系，强化老龄委、老龄办统筹协调、督促检查职能，充分发挥各成员单位积极作用。强化基层老龄工作统筹和力量配备，发挥村（居）民委员会的积极作用，推动老龄工作任务在城乡社区落实落地。推动基层老年协会规范化建设。加快建设适应新时代老龄工作需要的专业技术、社会服务、经营管理、科学研究等人才和志愿者队伍。适应今后一段时间老龄事业发展的资金需求，完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道筹资机制，继续加大中央预算内投资支持力度，鼓励和引导社会力量积极参与老龄事业发展。

★实现老有所养措施

一要从制度层面上为老有所养提供支撑。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对基本养老服务体系建设的全面领导，坚持以人民为中心的执政理念，必将为老有所养、老有所依提供优质的必需的基础性、普惠性、兜底性服务，有利于加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，必将有力增强老年人群体的获得感、幸福感、安全感。

二要从人文关怀上为老有所养筑牢根基。为经认定生活不能自理的老年人提供护理补贴，为经济困难的老年人提供养老服务补贴，为纳入最低生活保障范围的老年人提供最低生活保障，对生活无着的流浪、乞讨老年人依照有关规定给予救助，经认定符合条件的残疾老年人享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。这些规定的出台，无疑是经济困难、生活不能自理的老年人的福音，有利于实现让发展成果惠及每一名老人。

三要从基础设施上为老有所养夯实硬件。政府投入资源或者出资建设的养老服务设施要优先用于基本养老服务，推动社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、老年优待等资源优化整合，完善基本养老服务保障机制、提高基本养老服务供给能力。要为对国家和社会作出特殊贡献的老年人提供集中供养服务，为特困老年人进行集中供养或者分散供养，计划生育特殊家庭老年人优先享受机构养老等。尤其是对于独居、空巢、留守、失能等特殊困难老年人，将提供关爱服务，让每一个老年人都能沐浴到党的政策的温暖阳光，享受到新时代的发展红利。

★兜底性养老服务的对策

一是健全基本养老服务政策体系。建立基本养老服务清单制度，明确服务标准。

二是发挥公办养老机构兜底保障作用。在满足特困老年人集中供养需求的前提下，重点为经济困难的空巢（独居）、留守、失能、残疾、高龄老年人，以及计划生育特殊家庭老年人提供服务。

三是加快发展农村养老服务。以农村幸福院等为依托，构建互助养老服务网络。建立特殊困难老年人定期巡访制度。

三、实战应用

例题1：为不断提升老年人获得感、幸福感、安全感，加快推进养老事业快速发展，F市拟印发《关于加快养老事业发展的实施意见》。请结合给定材料和工作实际，补充完整《意见》中第四部分“工作要求”的内容。要求：表述得当，内容全面，切实可行，650字左右，25分。

【参考作答】

四、工作要求

（一）强化组织领导。各区党委、政府要高度重视养老事业补短板工作，将发展养老事业纳入经济社会发展规划，制定年度目标，做到同步研究、同步部署、同步落实，及时解决工作中遇到的困难和问题，确保各项工程有序推进。各有关部门要各司其职，协同配合，形成合力。

（二）统筹布局规划。各级政府要统筹考虑人口结构及变化趋势、医疗资源分布状况、增量建设和存量改造等因素，加快编制养老服务设施和服务项目布局专项规划，并纳入控制性详细规划实施。保基本养老机构的选址要尽量选在交通便利、临近医疗机构、处于或靠近居住区的区域。

（三）加大资金投入。各级政府要建立完善稳定的财政投入保障机制，将发展养老事业所需资金列入年度财政预算。探索采取贷款贴息、直接融资补贴、融资担保、风险补偿、政府和社会资本合作（PPP）等方式，引导和鼓励更多信贷资金和社会资本投向养老事业。鼓励倡导慈善组织等社会各界捐赠，共同推动养老事业发展。

（四）营造良好氛围。发挥报刊、广播电视、网站、微信、微博、手机客户端等的宣传作用，深入开展养老事业相关法规政策宣传，提高老年人维权意识，保障老年人合法权益，努力在全社会营造尊老、爱老、敬老的良好氛围。

（五）加强监督检查。各级党委政府和有关职能部门要加强督查考核，将推进养老事业发展的工作实绩列入党政领导班子综合考核评价的重要内容。加强对补齐养老事业短板八项工程推进情况的督促检查，建立第三方评估机制，及时通报进展情况，对工作成效明显的给予表扬，对工作推进不力的进行约谈、问责，促进养老事业更好更快发展。